* گفته می‌شود نظام بانکی ام‌المصائب ایران است و اگر مشکلات این ساختار حل شود، مسائل اقتصادی دیگر کشور نیز مرتفع خواهد شد. از همین رو  جزئیات طرحی به عنوان طرح بانکداری جمهوری اسلامی در مجلس در حال تصویب است؛ نظر شما درباره این طرح چیست؟

حداقل 3 دولت اخیر بنای این را داشتند پیشنهاداتی برای حل اساسی مشکلات نظام بانکی به مجلس تقدیم کنند اما امروز که با هم حرف می‌زنیم، در حالی که 15 سال از شروع مباحث طرح لایحه نظام بانکداری می‌گذرد، هنوز هیچ لایحه جامعی در این باره به مجلس تقدیم نشده است. البته 2 لایحه جزئی به مجلس ارسال شده اما به‌رغم اینکه رئیس‌کل وقت بانک مرکزی وعده داده بود در مقابل طرح مجلس، لایحه جامعی از طرف دولت برای نظام بانکی تهیه کند، این اتفاق رخ نداد. اکنون کار به جایی رسیده است که مجلس دهم تصمیم گرفته طرح بانکداری بانک مرکزی را بدون همراهی جدی دولت در دستور کار قرار دهد. اگر بخواهم به اختصار روایتی از نقاط ضعف و قوت طرح بانکداری عرض کنم، باید بگویم طرح بانکداری مجموعا نسبت به قانون پولی و بانکی سال 1351 و قانون عملیات بانکی بدون ربا سال 1362، جمع‌بندی مترقی‌تری برای حل مسائل بانکی کشور دارد اما طرح، از یک صورت رادیکال و یک محتوای غیررادیکال تشکیل شده است. به این معنا که این طرح در زمینه اساس رویکرد و نگاهی که حکمرانی نظام جمهوری اسلامی ایران باید نسبت به مسأله پول، نظامات بانکی، خلق پول و حل شبهه‌ربا داشته باشد، طرحی غیررادیکال است، یعنی حاوی اصلاحات اساسی و بنیادینی در مولفه های بانکداری کنونی نیست. این وجه محتوای غیررادیکال طرح به این باز‌می‌گردد که در بین صاحبنظران حوزه پولی و حتی متخصصان بانکداری اسلامی اجماع نظر دقیقی درباره نظام بانکداری ایده‌آل برای اقتصاد ایران وجود ندارد. شاید همین مسأله یکی از بهانه‌هایی بوده که دولت سال‌ها تهیه لایحه جامع را به تعویق انداخته است. البته منصفانه باید گفت بخشی از مشکل هم به فرآیندهای قانونگذاری مجلس بازمی‌گردد. به این معنا که دولت‌ها همیشه بیم این را داشته‌اند که لایحه‌ تقدیمی به مجلس، در نتیجه اصلاحات بسیار زیاد انسجام درونی‌اش به‌ هم بخورد و خروجی آن بیش از اینکه گره‌گشا باشد، مشکل‌آفرینی کند. بنابراین این عامل هم در تعویق ارائه لایحه از سوی دولت‌ها موثر بوده است. 

 

* به نظر شما در به وجود آمدن این شرایط، نقش دولت بیشتر است یا مجلس؟

هر دو مقصرند. مجلس هیچ وقت نظامات دقیقی برای طرح‌ها و لوایح ندارد، از طرفی دولت هم به جهات مختلف از جمله اینکه جمع‌بندی دقیقی درباره بانکداری ایده‌آل ندارد و در حیرت نظری نسبت به مدل بهینه پولی و بانکی به سر می‌برد، مقصر است. در طرح بانکداری اجماع نظر وجود ندارد و طراحان طرح هم به یکی از رویکردهای قطعی درباره حل‌و‌فصل منازعات پولی و بانکی نپرداخته‌اند. تقریبا فروضی که در رابطه با عملکرد پول، خلق پول، سازوکارهای تخصیص و دسترسی به اعتبار و نقش بانکداری مرکزی (غیرتوسعه‌ای) وجود دارد، فروضی هستند که به شرایط متعارفی که امروز داریم خیلی نزدیک است. از این رو شاهد هیچ تحول رادیکالی در طرح از این جهت نیستیم. شاید بخشی از نارضایتی‌ کارشناسان اقتصاد اسلامی و اساتید حوزه قم درباره طرح بانکداری هم به همین وجه آن بازگردد که گمان می‌شود در نهایت طرح قرار است ادامه وضعیت موجود را با روکش شیک‌تری نهادینه کند. البته به شخصه نظر من این است که اجرای طرح مذکور وضعیت را نسبت به شرایط کنونی بانکداری بدتر نمی‌کند و این قانون یک قدم رو به جلو است. چون امروز هم همان مشکلات بنیادین وجود دارد و ما با تصویب نکردن این طرح کمکی به حل آنها نمی‌کنیم. بنابراین منتقدان این طرح باید بتوانند پیش‌نویس‌های جایگزینی ارائه دهند تا نظام قانونگذاری کشور نسبت به وجود گزینه بدیل اعتماد پیدا کند، در غیر این صورت منصرف کردن سیاست‌گذاران در دولت و مجلس از تصویب طرح، کمکی به بهبود اوضاع بانکی کشور نه از جهت هدف کارایی و نه از جهت اهداف عدالت‌خواهانه و اسلامی نخواهد کرد.

 

* منظور شما از محتوای غیررادیکال طرح چیست؟

منظورم نسبت واقعی با بخش پولی اقتصاد است. 2 ایده خیلی جدی در اقتصاد وجود دارد؛ یک ایده که اساسا بانک مرکزی را نسبت به هر گونه مسؤولیت نسبت به متغیرهای واقعی از جمله تولید، اشتغال و توسعه اقتصادی مبرا می‌کند (مدل انگلوساکسون) و ایده دوم که بانک مرکزی را خدمتکار تحقق اهداف بخش واقعی می‌داند، ولو اینکه منجر به افزایش قیمت و تورم‌های بالا شود (مدل شرق آسیا). این طرح، موضعی میانه بین این دو است و به هیچ یک از 2 نقطه تعلق ندارد. همان که عرض کردم، محتوای طرح غیررادیکال است. بنابراین اگر به مواد یک و 2 طرح نگاه کنید، در زمره اهداف بانک مرکزی هر سه هدف مربوط به «ثبات قیمتی»، «سلامت بانکی» و «بحث تولید، اشتغال و توسعه اقتصادی» ذکر شده است.

 

* این کار با این توجیه انجام شده است که نمی‌توان این 3 مولفه را اولویت‌بندی کرد.

خیر! حتما می‌توان آنها را اولویت‌بندی کرد؛ بسته به اینکه اقتصادها در چه مرحله‌ای از توسعه‌یافتگی قرار دارند، یکی از این اهداف تقدم می‌یابد. اما طراحان به شکلی محافظه‌کارانه و با زیرکی از این مناقشه نظری بین حد راست و چپ عبور کردند و بر آن شدند هر دو نوع سیاست‌گذاری را در دل طرح فراهم آورند تا هر آنچه را رئیس‌کل یا هیأت عامل تشخیص داد، پیاده کنند. این هم یکی از ابعاد غیررادیکال طرح است. 

 

* به نظر شما کدام‌یک از این اهداف اولویت دارد؟

با توجه به شرایط امروز ما که در روزهای پایانی سال 1398 هستیم، از دید من ما در حال حاضر با تعارض اهداف مواجه نیستیم؛ یعنی بانک مرکزی می‌تواند از خلال کمک کردن جدی به ابعاد بخش واقعی و تولیدی اقتصاد، فرآیند کاهش تورم را نیز مدیریت کند، چون جنس تورمی که اقتصاد ایران در سال جاری با آن روبه‌رو است، از جنس تورم ناشی از پایه پولی جدید نیست. این امکان وجود دارد از طریق هدایت اعتبار به بخش‌های مولد، کاری کنیم ضمن عدم افزایش چشمگیر تورم، منفعت بخش تولید کشور هم تامین شود.

 

* بر این اساس ما نمی‌توانیم منتظر بمانیم یکسری ایده‌ها در حوزه پولی و بانکی تبدیل به برنامه شود و بعد آن را اجرایی کنیم.

از آن جهت که ما در اهداف بلندمدت خود می‌خواهیم به سمت الگوی پیشرفت ایرانی-اسلامی حرکت کنیم، جمهوری اسلامی این رسالت را دارد که به اندیشمندان و کارشناسان این حوزه کمک کند درباره الگوی بهینه، تولید محتوا و گفت‌وگو کنند اما مخالفت با این طرح که روی میز است و وضعیت را نسبت به شرایط موجود حداقل قدری بهتر می‌کند، با تمسک به این بهانه که می‌توانیم در آینده به طرح‌های بهتری دست یابیم، غیرواقعی است. این همان اتفاقی است که از سال 1383 که دولت اولین ‌پیش‌نویس لایحه بانکداری را تهیه کرد تا امروز رخ داده است. از طرفی طرح حاوی اصلاحات صوری رادیکال است. به این معنا که مجموعه مناسبات و سازماندهی بخش سیاست پولی و نظارت بانکی با تحولات خیلی چشمگیری نسبت به وضع موجود نوشته شده است. در حوزه سیاست پولی، گرفتن افسار سیاست‌گذاری پولی و اعتباری کشور از دست شورای پول و اعتبار که به نحو سنتی از سال 1340 تا امروز مهم‌ترین رکن سیاست پولی کشور به شمار می‌رفته و جایگزینی آن با هیات عالی و ارکانش، اقدامی بسیار تحول‌گرایانه به شمار می‌رود.

 

* این تحول به سمت مثبت است یا منفی؟

تحول‌گرایی آن مثبت است. یعنی مجموعاً سیاست‌گذاری پولی به سمت تخصص‌گرایی بیشتر و حذف کردن اجزای غیرتخصصی و ذی‌نفع اخذ اعتبار رفته است. در شرایطی که در حال حاضر شورای پول و اعتبار به صورت خیلی پراکنده و غیرمسؤولانه می‌تواند هر سیاستی وضع کند و هر کدام از اعضا بگویند مخالف یا موافق آن تصمیم بودیم. ایجاد هیات عالی به معنای حرکت جدی به سمت تمرکزگرایی است، بدون اینکه این هیات پاسخگویی چندان محکمی به مجلس یا دولت داشته باشد. طرح در زمینه هیات عالی نقطه ضعف جدی دارد و آن پاسخگو نبودن هیات عالی به بالاترین مقام قوه مجریه یا قوه مقننه است.

 

* نهادهای مشابه آن در دنیا برای مثال فدرال‌رزرو آمریکا به کجا پاسخگو هستند؟

ساختار نظام حکمرانی بانکی باید با ساختار سیاسی و اقتصادی سازگار باشد. اساسا بررسی تجارب اقتصادی دیگر کشورها که بانک‌های مرکزی آنها به چه ترتیبی هستند، به جهت گرفتن ایده‌ها یا استفاده از تجارب موفق یا ناکام‌شان، خوب است اما هیچ‌کدام عینا قابل گرته‌برداری برای جمهوری اسلامی نیست، چون ما اساسا فاقد شباهت‌های ساختاری هستیم. برای مثال فدرال‌رزرو آمریکا در نتیجه قدرت‌های سنتی بخش خصوصی متولد شد ولی بانک مرکزی در ایران محصول تصمیم‌گیری متمرکز دولت در سال 1339 است. بخشی دیگری از رادیکال بودن ابعاد صوری طرح به این بازمی‌گردد که ما در سازوکار نظارتی فعلی بانک مرکزی دچار ضعف مفرط در نظارت بانکی هستیم؛ به همین جهت بسیاری از اهداف و شاخص‌های سلامت بانکی را نمی‌توانیم در کشور محقق کنیم. در طول دهه‌های 80 و 90 بعد از رشد بانکداری خصوصی و موسسات مالی و اعتباری، ثمره این ضعف نظارتی را به کرات دیده‌ایم؛ هم مردم با از دست دادن سپرده‌های‌شان آن را درک کردند و هم شاهد بی‌انضباطی پولی، افزایش نقدینگی و تزریق‌های بانک مرکزی به دلیل ورشکستگی این موسسات بودیم. اینها نمودهایی از ضعف مفرط نظارت در بانک مرکزی است. لذا در طرح بدرستی به سمت این رفتند که سازمان مستقل و مقتدری پیش‌بینی کنند تحت عنوان سازمان نظارت که تا حدی بتواند این خلأ را جبران کند ولی متاسفانه در ویرایش نهایی طرح، به جهت فشارهایی که دولت و رئیس بانک مرکزی وارد کردند، کمیسیون اقتصادی تا حد زیادی از آن عقب‌نشینی کرد. امیدواریم در مرحله بازگشت طرح به صحن علنی مجلس امکان بازیابی این سازمان جدی، مقتدرتر کردن آن و پاسخگو کردنش در مساله سلامت بانکی اتفاق بیفتد. آخرین جزء از اصلاحات رادیکالی انجام شده در مناسبات صوری بانکداری ایران، مربوط به مساله تعارض منافع می‌شود که الان هیچ ردپایی در قوانین پولی و بانکی در کشور ندارد. ما سال 1384 که قانون بازار اوراق بهادار را تصویب کردیم، در بازار سرمایه چند حکم برای مدیریت تعارض منافع گنجاندیم ولی چون قوانین بانکی متعلق به دهه 50 و اوایل دهه 60 است، هیچ توجهی به مساله تعارض منافع نشده است. اما طرح مذکور به صورت خیلی جدی درباره شفافیت مشروح مذاکرات، آرایی که از سوی بانک مرکزی صادر می‌شود و مقارن نبودن منافع بانکداری مرکزی با بانکداری تجاری در کشور چه از جهت مدیریت سهامداری، اشتغال همزمان و امثال این موارد تدابیر خیلی خوبی اندیشیده است که به منزه کردن سیستم بانکداری کشور کمک خواهد کرد. در ادبیات متعارف اقتصاد پولی همیشه به مساله استقلال بانک مرکزی از مقام بودجه‌ای بسیار تاکید می‌شود اما ما در تلقی ایرانی از استقلال بانک مرکزی این را فراموش می‌کنیم که باید به استقلال بانک مرکزی از نهادهای تحت  نظارت خودش هم توجه کرد؛ در غیر این صورت اساسا بانک مرکزی هم با نگرش‌های سوءگیرانه و منحرف وارد مسائل بویژه نظارت بانکی می‌شود. این هم آخرین جزء اقدامات صوری کاملا رادیکالی بود که در طرح وجود دارد. البته تجربه سیاست‌گذاری اقتصادی ایران نشان می‌دهد چون ما در بستر واقعی ملزم به اجرای قانون هستیم و امکان انقطاع و گسست تاریخی وجود ندارد، این طرح از جهت ابعاد رادیکال خودش قدری غیرواقع‌گرایانه است؛ به عبارتی نیازمند دوره‌ گذار 4 یا 5 ساله‌ای است که امکان انتقال و دگرگونی سازوکارهای فعلی به سمت سازوکارهای مطرح‌شده در طرح به وجود آید. به عبارت دیگر حتی اگر در ابتدای سال 1399 این طرح در مجلس به تصویب نهایی برسد، واقع‌گرایانه آن است که به عنوان آخرین ماده این طرح یک دوره گذار حداقل 3 ساله در نظر گرفته و دولت مکلف شود مقدمات اجرای قانون را فراهم کند تا 3 سال بعد از تصویب، امکان پیاده‌سازی آن وجود داشته باشد. بخشی از واکنش‌های تندی که از طرف فعالان اقتصادی ذی‌نفع در شعبه پول و  اعتبار یا بانکداران تجاری و حتی بدنه بانک مرکزی علیه طرح وجود دارد، به آن تحول رادیکالی بازمی‌گردد که اشاره کردم. 

 

* برخی عنوان می‌کنند ما بدون نیاز به قوانین جدید می‌توانیم تغییرات لازم را به وجود آوریم، منوط به اینکه انگیزش‌های لازم وجود داشته باشد. شما کدام متغیر را موثر می‌دانید؛ عاملان تغییر یا بستر قانونی؟

در نظریات اقتصاد توسعه و همچنین رشته مدیریت، کشمکش طولانی بین اینکه اولویت یا نقطه عزیمت اصلاحات باید فرد باشد یا سیستم وجود دارد. سوال شما عبارت آخری از این حرف است. ما از طریق قوانین می‌خواهیم دست به تغییر نهاد ببریم و بانکداری را تحت‌تاثیر قرار دهیم اما این تغییر نهاد باید از مجرای عاملیت‌های فردی عبور کند تا امکان تحقق یابد. یعنی اگر مجموعه‌ای از افراد با این تغییر نهادی همراهی نکنند، حتما آن تغییر نهادی به شکست می‌انجامد. بنابراین همراه کردن عاملیت‌های فردی برای اینکه در داخل دولت، بانک مرکزی و سیستم بانکی، گارد مقاومت خود را علیه طرح کنار بگذارند و سعی کنند همدلانه به اجرای طرح کمک کنند، حتما شرط موفقیت طرح محسوب می‌شود. من با اینکه بگوییم آن اراده‌های فردی شرط لازم و کافی است و بی‌نیاز از اصلاح قانون هستیم، مخالفم. حتی اگر اشخاص معتبری در مصدر کار قرار بگیرند که به این دست از اصلاحات هم باور داشته باشند، حتما در تغییر دادن بخش زیادی از مناسبات فعلی بانکداری کشور ناتوان خواهند بودند و ناچارند برای تغییر مناسبات، از معبر قانونگذاری بگذرند. یعنی قانون است که شورای پول و اعتبار را با ترکیب امروزین به ما تحمیل کرده است، بنابراین حتی اگر رئیس کلی انتخاب شود که به این تغییر اعتقاد داشته باشد، جز با تغییر قانون امکان ندارد بتواند از این مانع عبور کند. از این رو در بخش‌هایی ما ناگزیر از اصلاح قانون هستیم و فقط روی کار آمدن بانکداران مرکزی که همسو با ایده‌های تحول‌خواهانه باشند، کفایت نمی‌کند. تغییر قانون هم بدون همکاری بانکداران مرکزی موثر نخواهد بود. بنده با این موافقم که اگر ما فهم درستی از بانکداری مرکزی، سیاست‌گذاری پولی و نظارت بر سلامت بانکداری و از سویی اراده لازم در مدیریت بانک مرکزی را می‌داشتیم، می‌توانستیم بدون قانون هم درصدی از مسیر را طی کنیم. بنابراین ایجاد هر تحولی در بخش بانکداری، موکول به تصویب قانون نیست اما اگر بخواهد تحول به تمامی محقق شود، حتما بخشی از این تحول باید از طریق اصلاح قانون بگذرد.

 

* اگر بخش نظارت بانکی در فرآیند تصویب در مجلس به همین شکل باقی بماند، آیا باعث نمی‌شود طرح تا حدی عقیم بماند؟

من خیلی به نظارت وزن می‌دهم. ما وقتی درباره بی‌نظمی بخش مالی و جنگل تخصیص اعتبار در اقتصاد ایران حرف می‌زنیم، اولویت اول بانک مرکزی باید بازگرداندن انضباط به بخش مالی و تغییر وضعیت ناتراز ترازنامه‌های بانکی به حالت سالم و بی‌خطر باشد. به حدی ابعاد این خطر بزرگ است که نسبت به هر اتفاق دیگری هولناک‌تر است. شما می‌دانید تنها کانال‌هایی که ممکن است اقتصاد ایران از آن مسیر وارد ابر تورم شود، این است که کسری بودجه دولت پولی شود یا ناترازی سیستم بانکی، به سلسله‌ای از اعسارها و در نتیجه تزریق بانک مرکزی منجر شود. اگر این دو اتفاق رخ ندهد، به طور قطع می‌گوییم وقوع ابرتورم در ایران بسیار دور است. کسانی هم که کشور را از ابرتورمی مانند تورم ونزوئلا می‌ترسانند، شناخت درستی از اقتصاد ایران ندارند، البته مشروط به اینکه پولی کردن کسری بودجه و بحث ترازنامه‌های سیستم بانکی مدیریت شود. بنابراین برای اینکه ناترازی سیستم بانکی بتدریج به سمت تراز شدن برود، مستلزم داشتن بانک مرکزی مقتدر در حوزه نظارتی هستیم. در این شرایط باید مجموعه‌ای از کارشناسان و مدیران حرفه‌ای کار هر روزشان نظارت بر شاخص‌های سلامت اقتصاد باشد و اختیارات لازم را برای مقابله جدی یا حمایت قطعی از بخش‌های مالی که مدنظر هستند داشته باشند. در این شرایط باید دلسوزان اقتصاد کمک کنند تا سازمان نظارتی قوی ذیل بانک مرکزی شکل بگیرد.