کد خبر: 220397تاریخ: 1399/3/20 00:00
«وطن امروز» دلیل پایین بودن سرانه پزشک و وکیل در ایران نسبت به میانگین جهانی را بررسی کرد
ویروس انحصار
2 صنف قدرتمند پزشکان و وکلا چگونه با نفوذ در ارکان سیاست‌گذاری بازار خود را انحصاری کردند و مانع ورود فارغ‌التحصیلان جدید شدند؟
حمید کمار: در سال‌های اخیر برخی از صنوف با ایجاد انحصار مانع از ورود فارغ‌التحصیلان دانشگاهی به بازار کار شده‌اند.
از اصلی‌ترین مصداق‌های این موضوع می‌توان به عملکرد کانون وکلا و سازمان نظام پزشکی اشاره کرد. این نهادهای عمومی با استفاده از ابزارهایی مانند امتحان‌های ورودی و مجوزهای کسب‌وکارها به صورت قطره‌چکانی اجازه ورود فارغ‌التحصیلان رشته‌های حقوق و پزشکی را به بازار کار می‌دهند که همین مهم باعث تشدید بیکاری در این مشاغل شده است.
یکی از اصلی‌ترین معضلات اقتصادی ایران در 10 سال گذشته بیکاری بوده است؛ بیکاری‌ای که حالا در بین تحصیلکردگان هم شایع شده است. این یعنی حتی با تحصیلات دانشگاهی هم شرایط مناسبی برای اشتغال به وجود نمی‌آید، بنا‌بر گزارش سازمان آمار، میزان بیکاری در کشورمان طی 10 سال گذشته به طور میانگین حدود 12 درصد برآورد می‌شود. به غیر از فشارهای خارجی و تحریم که فشار قابل توجهی به تولید کشور وارد کرده، یک عامل اساسی هم که در تحقق آمار بیکاری نقش داشته انحصار صنفی خود‌ساخته است. در مواجهه با مسأله بیکاری، دولت‌ها 2 رویکرد کلی تزریق منابع و رفع موانع فعالیت مولد اقتصادی را اتخاذ و دنبال می‌کنند. در کشور ما در چند دهه اخیر، دولتهای مختلف معمولا آسان‌ترین راه را برای حل مسأله بیکاری انتخاب و سعی می‌کردند مبتنی بر رویکرد تزریق منابع مالی و اجرای سیاست‌هایی از قبیل افزایش پروژه‌های عمرانی و طرح‌های ضربتی اشتغال‌زایی کنند. اما دستاورد چنین طرح‌هایی بسیار حداقلی بوده و از آنجا که عمدتا از طریق اعطای تسهیلات و افزایش پایه پولی عملیاتی می‌شدند، تبعات جدی برای اقتصاد کلان کشور به دنبال داشتند. در مقابل رویکرد تزریق منابع، رویکرد رفع موانع اشتغال و تسهیل فضای کسب‌و‌کار قرار دارد که براساس آن دولت اصلاح ساختاری بازار کار را به‌عنوان اولویت در دستور کار قرار می‌دهد و سعی می‌کند از این طریق، زمینه مشارکت اقتصادی مردم و فعالان اقتصادی را فراهم کند. از جمله اصلاحات ساختاری که در کشور ضرورت دارد، رفع سازوکارهای انحصارطلبانه ورود به بازار کار است که عمدتا ناشی از اعطای اختیارات حاکمیتی به نهادهای صنفی ایجاد شده است. نظام مهندسی در حوزه مهندسی، سازمان نظام پزشکی در حوزه پزشکان و کانون‌های وکلای دادگستری در حوزه وکالت بیشترین نقش را در ایجاد بیکاری حوزه‌های قید شده داشته‌اند. این 3 ساختار به غیر از بیکاری، درآمدهای نجومی را هم برای کسانی که بتوانند در آزمون‌های ورودی قبول شوند به وجود می‌آورد. به عبارت دیگر این انحصار به غیر از اینکه موجب بیکاری عده زیادی تحصیلکرده می‌شود، هزینه‌های مردم را هم افزایش می‌دهد. حل مساله اشتغال در کشور مستلزم اتخاذ رویکرد و سیاستی است که اولا پیشبرد آن، وابستگی کمتری به منابع دولتی داشته باشد و ثانیا هزینه ایجاد شغل آن (سرانه هزینه اشتغال) نیز پایین باشد. یکی از اقدامات مهم در طراحی راهبرد اشتغال‌زایی، تعیین حوزه تمرکز سیاست‌ها و مشخص‌کردن بخش‌های مناسب در هر حوزه جهت تدوین برنامه‌های عملیاتی است. بررسی آمار بانک جهانی در 3 دهه اخیر حاکی از روند مثبت و فزاینده اشتغال در حوزه خدمات بوده که در حال‌حاضر ۵۱ درصد سهم اشتغال جهانی را نیز به خود اختصاص داده است. از منظر کارایی هزینه نیز سرانه هزینه ایجاد شغل در حوزه خدمات بسیار کمتر از صنعت و کشاورزی است. همچنین حوزه خدمات به دلیل سرمایه‌بری کمتر وابستگی کمتری به تخصیص بودجه و منابع دولتی دارد و به دلیل بازده سرمایه بالا جذابیت بیشتری برای مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی دارد، بنابراین گذر از بحران اشتغال در کشور مستلزم تمرکز سیاست‌های اشتغال‌زایی در حوزه خدمات است. برنامه‌ریزی صحیح اشتغال‌زایی در حوزه خدمات، مستلزم شناسایی و استخراج نقشه اشتغال در این حوزه است. به عبارت دقیق‌تر، لازم است مشخص شود که سرمایه‌گذاری برای اشتغال‌زایی در چه بخش‌هایی از حوزه خدمات به‌صرفه‌تر است.
***
تبعات حاکمیت مطلق پزشکان در مناصب تصمیم‌گیر حوزه بهداشت در مجلس و دولت چیست؟
فوق تخصص انحصار
در آغازین روز هفته جاری فهرست اولیه اعضای 15 کمیسیون تخصصی مجلس مشخص و منتشر شد. هرچند همان‌طور که اشاره شد این فهرست نهایی نیست اما توجه به برخی نکات در این فهرست نشان می‌دهد برخی روندهای نادرست همچنان پابرجا مانده است. از جمله این موارد، قبضه شدن برخی کمیسیون‌های خاص توسط نمایندگان شاغل در حرفه‌های مرتبط با کمیسیون مزبور و بروز پدیده تعارض منافع و در نهایت سخت شدن حلقه انحصار در صنف مورد اشاره است. از جمله مصادیق این کمیسیون‌ها، کمیسیون بهداشت و کمیسیون حقوقی و قضایی است. فهرست منتشر‌شده از ترکیب اولیه اعضای کمیسیون‌های تخصصی مجلس، نشان می‌دهد تمام اعضای کمیسیون بهداشت فعالان همین حرفه هستند. این همان روندی است که طی سال‌های اخیر جا افتاده و موجب شکل‌گیری روندی شده که به تعارض منافع نمایندگان می‌انجامد؛ تعارضی که نمایندگان مجلس را در دوراهی منافع مردم یا منافع صنفی قرار می‌دهد. تجربه سال‌های گذشته و بویژه مجلس دهم نشان داد در نبود شفافیت ساختار و تصمیمات مجلس و نمایندگان، زمینه برای ترجیح منافع صنفی بر منافع مردم بشدت فراهم است. از همین رو بسیاری از نمایندگانی که در دوراهی مذکور قرار می‌گیرند، منافع صنفی را بر منافع مردم ترجیح می‌دهند. شفاف نبودن تصمیمات نمایندگان در کمیسیون‌های تخصصی، حاشیه امن تضمین‌شده‌ای به منتخبان ملت برای تضییع حقوق ملت می‌دهد. نمونه بارز اقدام نمایندگان در ترجیح منافع صنفی خود بر منافع مردم، در مجلس دهم و موضوع فرار مالیاتی پزشکان به وضوح دیده شد. جایی که تقریبا تمام محاسبات و بررسی‌ها حاکی از فرار مالیاتی سنگین در صنف پزشکی بود اما کمیسیون بهداشت مجلس دهم که تمام اعضای آن را پزشکان تشکیل داده بودند، مانع از بررسی این موضوع شد و در مسیر شفاف شدن حساب‌ها و درآمدهای پزشکان سنگ‌اندازی کرد.
مسأله تعارض منافع در حوزه پزشکی البته به کمیسیون بهداشت مجلس خلاصه نمی‌شود؛ نبود سازوکارهایی برای حل مسأله تعارض منافع و پیشگیری از اتخاذ تصمیمات تشدید‌کننده انحصار در وزارت بهداشت دولت هم دیده می‌شود. تاکنون تمام وزرای بهداشت کشور از میان پزشکان (و نه حتی پرستاران) انتخاب شده‌اند. تجربه نشان داده حتی اگر یک رئیس‌جمهور اقدام به معرفی مدیری کارآزموده اما غیرپزشک برای تصدی مسؤولیت وزارت بهداشت به مجلس کند، نمایندگان مجلس بویژه اعضای کمیسیون بهداشت که خود پزشک هستند، اجازه انتخاب فردی غیرپزشک به عنوان وزیر بهداشت را نمی‌دهند. استدلال مطرح برای دفاع از چنین تصمیماتی هم همواره «تخصص‌گرایی» بوده است. با این وجود هیچ‌گاه راهکاری برای حل مسأله تعارض منافع پزشکان ارائه نمی‌شود. تاکید بر انتخاب یک پزشک به عنوان وزیر بهداشت و در مقابل بی‌اعتنایی و حتی مخالفت با حل مسأله تعارض منافع در این حوزه، صداقت این دست نمایندگان در پیگیری حقوق مردم را زیر سوال می‌برد.
حل نشدن مسأله تعارض منافع در حوزه مدیریت مسائل پزشکی کشور اعم از مجلس یا دولت، باعث شکل‌گیری انحصار جدی در صنف پزشکی و در نتیجه کمبود پزشک و دور ماندن بسیاری از واجدان شرایط از ورود به حرفه پزشکی شده است. آمارهای سازمان جهانی بهداشت نشان می‌دهد ایران با وجود پیشرفت‌های چشمگیر در حوزه علم پزشکی، جزو یک‌سوم ضعیف‌ترین کشورها از لحاظ سرانه پزشک است. طبق این آمارها، سرانه پزشک در ایران معادل 4/11 پزشک به ازای هر 10 هزار نفر جمعیت است. این در حالی است که کشورهای جنگ‌زده‌ای همچون لیبی با 5/21 پزشک و سوریه با 2/12 پزشک به ازای هر 10 هزار نفر، وضعیت بهتری نسبت به ایران دارند. وضعیت انحصار پزشکی در ایران چنان شدید است که سرانه پزشک در ایران تنها از کشورهایی نظیر افغانستان، پاکستان، یمن، عراق و برخی کشورهای آفریقایی بیشتر است. نکته دیگر آنکه کشورهای پیشرو در زمینه سرانه پزشک، الزاما کشورهای توسعه‌یافته و صنعتی نیستند. چنانکه طبق آمارهای سازمان جهانی بهداشت، کشور کوبا با سرانه 82 پزشک به ازای هر 10 هزار نفر با اختلاف در صدر کشورهای با بیشترین سرانه پزشک قرار دارد. پس از کوبا، کشور موناکو با سرانه 5/65 پزشک به ازای هر 10 هزار نفر و کشور سن مارینو با سرانه 5/61 پزشک به ازای هر 10 هزار نفر قرار دارند. علاوه بر این، کشور چین با 5/1 میلیارد نفر جمعیت و سرانه حدود 18 پزشک به ازای هر 10 هزار نفر جمعیت، وضعیت به‌مراتب بهتری در این شاخص نسبت به ایران دارد. این آمارها که به وضوح گویای فقر پزشک در ایران است، معلول حل نشدن مسأله تعارض منافع در حوزه سیاست‌گذاری پزشکی است، به طوری که افراد می‌توانند همزمان ضمن فعالیت در بخش خصوصی به عنوان پزشک، به عنوان سیاست‌گذار سازوکارها و فرآیندهای مرتبط با این حرفه را در راستای منافع انحصارطلبانه خود تنظیم کنند.
***
نقص قوانین چگونه اختیار ورود به حرفه وکالت را به کانون وکلا سپرد؟
کانون انحصار
مسأله انحصار، تنها مختص صنف پزشکی نبوده و این معضل در صنف وکالت هم به وضوح قابل مشاهده است. پذیرش دانشجویان حقوق در آزمون وکالت طبق تبصره ماده یک «قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری» مصوب سال 76 انجام می‌شود. در این تبصره آمده است: تعیین تعداد کارآموزان وکالت برای هر کانون بر‌عهده کمیسیونی متشکل از رئیس کل دادگستری استان، رئیس شعبه اول دادگاه انقلاب و رئیس کانون وکلای مربوط است که به دعوت رئیس کانون وکلای هر کانون، حداقل یک بار در سال تشکیل و تصمیم‌گیری می‌شود. از همین رو هر سال برای آزمون وکالت، ظرفیتی محدود توسط این 3 نفر مشخص می‌شود؛ ظرفیتی که طبق محاسبات حدود 3 تا 4 درصد از کل شرکت‌کنندگان در آزمون است. همین مسأله موجب آزردگی و اعتراض دانشجویان حقوق به این مسأله شده است. کار به جایی رسیده که جمعی از دانشجویان حقوق، با طرح شکایت و ارائه آن به دستگاه‌های مختلف، نسبت به اصلاح این روند دادخواهی کرده‌اند. در همین راستا «وطن امروز» در مصاحبه‌ای با یکی از همین افراد، موضوع را از وی جویا شده است. حامد دهقان دهنوی کارشناس ارشد حقوق روند ایجاد انحصار در کانون وکلا را به شرح زیر تشریح کرد:
سالانه از حدود 80 تا 90 هزار نفر از دانشجویان حقوق که در آزمون وکالت شرکت می‌کنند، تنها حدود 3 تا 4 درصد پذیرش می‌شوند و مابقی مردود می‌شوند. اعمال محدودیت شدید پذیرش دانشجویان در آزمون وکالت باعث بروز و تشدید اعتراض دانشجویان حقوق شد. این اعتراض به گوش نمایندگان مجلس رسید تا آنکه آقای حاجی‌دلیگانی، نماینده شاهین‌شهر از معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی درباره نحوه پذیرش متقاضیان وکالت استعلام کرد. معاونت قوانین در پاسخ اعلام کرد تبصره ماده یک «قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری» به موجب تبصره 2 ماده 7 «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی» نقض شده است. البته غیر از معاونت قوانین مجلس، مرکز پژوهش‌های مجلس هم اعلام می‌کند که تعیین ظرفیت برای آزمون وکالت غیرقانونی است.
با این حال کانون‌های وکلای دادگستری مدعی هستند وکلا مشمول سیاست اصل 44 نیستند، چرا که سیاست‌های کلی اصل 44 مربوط به حوزه اقتصادی است اما وکالت یک حرفه و فعالیت اقتصادی نیست، در نتیجه وکالت مشمول این قوانین نمی‌شود. دانشجویان از طریق هیأت مقرراتزدایی این موضوع را پیگیری کردند. در نهایت هیأت عمومی مقرراتزدایی اعلام کرد کانون‌های وکلا باید شرایط اعطای مجوز وکالت را به طور شفاف در سامانه مجوزهای کسب و کار بارگذاری کنند. با این حال کانون‌های وکلا باز هم به این رأی اعتراض کردند و مدعی شدند وکالت مصداق فعالیت اقتصادی نیست.
دانشجویان همزمان با پیگیری مسأله انحصار در حرفه وکالت از طریق هیأت مقرراتزدایی، به شورای رقابت هم شکایت کردند. در نهایت شورای رقابت در سال 97 تشکیل جلسه داد و قرار شد موضوع «مشمول بودن یا نبودن وکالت در قوانین اقتصادی» از مجلس استعلام شود. روش استعلام هم به این نحو است که شورا باید درخواست استعلام را به دولت ارائه کند و دولت هم مسأله را از مجلس استعلام کند تا مجلس نظر خود را اعلام کند. با توجه به اینکه لعیا جنیدی، معاون حقوقی ریاست‌جمهوری هم جزو همین وکلاست، برای رسیدگی به این موضوع همکاری لازم را نکرد.
در نهایت هیأت مقرراتزدایی اعلام کرد کانون‌های وکلای سراسر کشور باید ظرف مدت 14 روز شرایط پذیرش در وکالت را در سامانه مجوزها بارگذاری کنند. کانون‌های وکلا باز هم به این مصوبه اعتراض کردند. هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری در وهله اول رأی به این داد که کانون‌های وکلا هم جزو اصناف اقتصادی و مشمول قوانین مربوط هستند. پس از این بود که 20 نفر از قضات دیوان محاسبات به این رأی اعتراض کردند. در نتیجه پرونده در دستور کار هیأت عمومی دیوان محاسبات قرار گرفت. اما این بار هیأت عمومی دیوان محاسبات، مصوبه هیأت مقرراتزدایی را خلاف قانون دانست و اعلام کرد که کانون‌های وکلا مشمول تبصره 2 ماده 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 نیستند و حکم هیأت مقرراتزدایی را باطل کرد.
معترضان به انحصار وکالت، اقدامات خود را ادامه دادند و شکایتی را به دیوان عدالت اداری ارائه کردند که تعیین ظرفیت برای وکالت خلاف سیاست‌های کلی اصل 44 و مغایر شرع است. این موضوع در نهایت از شورای نگهبان استعلام شد و شورای نگهبان هم اعلام کرد انحصار در حرفه وکالت مغایر سیاست‌های کلی نظام و خلاف شرع است، بنابراین طبق این استفساریه، تشکیل کمیسیون 3نفره برای تعیین ظرفیت در آزمون وکالت غیرقانونی است.
البته طرح جامع وکالت در کمیسیون قضایی مجلس در حال پیگیری است که بر مبنای آن، مبنای پذیرش دانشجویان حقوق در آزمون وکالت، کسب نمره شناور در آزمون وکالت است. این طرح از سال 97 که اعلام وصول شده، هنوز در صحن بررسی نشده است! با توجه به اینکه اکثر اعضای کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس قبلی وکیل بودند، همکاری نکردند و جلسات کمیسیون را طولانی کردند. از همین رو بررسی این طرح منجر به تصمیم در کمیسیون حقوقی مجلس نشد و در نهایت این طرح به صحن علنی مجلس برای تصویب نرسید. به همین خاطر امیدواریم مجلس جدید به این موضوع ورود کرده و طرح را هر چه سریع‌تر بررسی کرده و به صحن بیاورد. سال 88 قانونی با عنوان «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» تصویب و سال گذشته هم شیوه‌نامه اجرای آن ابلاغ شد. متاسفانه کانون وکلا از آن زمان تاکنون هیچ اقدامی در راستای شفاف‌سازی اقدامات خود نکرده است. از جمله اطلاعاتی که باید کانون وکلا بارگذاری کند، درآمدها، هزینه‌ها، تعداد پروانه‌های وکالت صادر شده از سوی این کانون و همچنین تعداد وکلای متخلف است. مسأله نبود شفافیت در کانون‌های وکلا بویژه کانون وکلای مرکز معضلی است که حتی بسیاری از وکلای عضو هم معترض هستند و در همین موضوع شکایاتی از کانون‌های وکلا طرح شده است.
سال 98 کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات با حضور رئیس دیوان عدالت اداری تشکیل شد و در این کمیسیون به کانون‌های وکلا اعلام کردند که شرایط لازم برای ورود به حرفه وکالت را در سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات بارگذاری کنند.
