printlogo


کد خبر: 222637تاریخ: 1399/5/12 00:00
خلأ استقلال در تصمیم‌گیری‌های بانک مرکزی چگونه به بی‌انضباطی پولی می‌انجامد؟
ناظم بی‌اقتدار

حمید کمار*: ناتوانی بانک مرکزی در اعمال نظارت کارآمد و هدایت پولی اقتصاد کشور مساله‌ای است که بارها توسط افراد مختلف مطرح شده است. آخرین بار اما رئیس کل بانک مرکزی بود که در یادداشتی به بهانه پرداختن به دلایل رشد افسارگسیخته شاخص‌های پولی در یک سال اخیر بار دیگر به این مساله اشاره کرد. دخالت مقامات فاقد صلاحیت در تصمیم‌گیری‌های پولی و ارزی، وابستگی بانک مرکزی به شبکه بانکی بویژه از جنبه تامین نیروی انسانی و همچنین نقض آرای هیات انتظامی بانک‌ها در برخورد با تخلفات بانک‌ها از جمله برخی مصادیق نقض استقلال بانک مرکزی در مدیریت نظام پولی و بانکی کشور به شمار می‌رود. «وطن امروز» در گزارش حاضر موضوع نظارت کارآمد و اقتدار بانک مرکزی را از جنبه‌های گوناگون بررسی کرده است. 

***
بانک مرکزی از جمله حیاتی‌ترین جایگاه‌ها در ساختار اقتصادی و بویژه نظام پولی هر کشور است. اهمیت نقش بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر و تنظیم‌گر نظام پولی و بانکی به طور خاص به نوع کارکردهای نظام بانکی مربوط می‌شود. بانک به عنوان نهادی مرتبط با تمام بخش‌های اقتصادی، نقشی اساسی در موفقیت یا شکست برنامه‌های اقتصادی ایفا می‌کند. این موضوع در ایران البته اهمیتی دوچندان می‌یابد؛ چرا که بنا بر اظهارات متعدد مسؤولان، اقتصاد ایران بانک‌محور بوده و نقش بانک در شکل‌گیری، ادامه حیات یا نابودی تمام بخش‌های اقتصادی انکارناپذیر است. وجه تمایز مهم دیگر بانک با سایر بخش‌های اقتصاد، قدرت خلق پول است. این ویژگی مهم‌ترین وجه تمایز میان بانک با سایر بخش‌های اقتصاد است. بانک به دلیل امکان خلق بدون محدودیت پول، قدرت تاثیرگذاری بر شاخص‌های کلان اقتصاد را دارد. این امکان همچنین ورشکستگی بانک را از منظر فقر نقدینگی غیرممکن می‌کند. از همین رو مدل ورشکستگی بانک‌ها اساسا با سایر بخش‌های دیگر اقتصاد تفاوت اساسی دارد. به بیان دیگر، یک بانک می‌تواند سال‌ها با بدترین وضعیت بدهی ادامه حیات دهد در حالی که هر یک از بخش‌های اقتصاد اندکی پس از گرفتار شدن در دام بدهی و در صورت تامین نشدن نقدینگی، به مرحله ورشکستگی می‌رسد. همین تفاوت‌های اساسی است که نقش شبکه بانکی و بانک مرکزی را به عنوان ناظر شبکه بانکی از تمام دستگاه‌ها و نهادهای دیگر متمایز می‌کند. در واقع سلامت کارکرد شبکه بانکی به دلیل ویژگی‌های یادشده، اهمیت بسیاری در حرکت اقتصاد در مسیر رشد دارد؛ چنانکه وقوع بحران در یک بانک به‌سرعت به کل شبکه بانکی سرایت کرده و از این مسیر کل اقتصاد کشور را دچار مشکل می‌کند.
از همین رو نقش بانک مرکزی در ساختار اقتصاد و همچنین نظارت این نهاد بر عملکرد بانک‌ها در هر کشوری بسیار حیاتی و متمایز از سایر نهادهای سیاست‌گذار اقتصاد است. با توجه به شبکه گسترده بانکی کشور و همچنین «بانک‌محور» بودن اقتصاد کشور، ایران هم از این قاعده مستثنا نیست. با این حال 60 سال پس از تاسیس بانک مرکزی (1339) و حدود نیم قرن پس از تصویب قانون پولی و بانکی کشور (1351)، این نهاد هنوز قادر به ایفای نقش نظارتی و تنظیم‌گری خود نیست. ناتوانی بانک مرکزی در هدایت پولی اقتصاد کشور مساله‌ای است که بارها توسط افراد مختلف مطرح شده است. آخرین بار اما رئیس کل بانک مرکزی بود که در یادداشتی به بهانه پرداختن به دلایل رشد افسارگسیخته شاخص‌های پولی در یک سال اخیر بار دیگر به این مساله اشاره کرد.
 
* گلایه‌های رئیس کل از نبود استقلال
عبدالناصر همتی در آخرین روز هفته گذشته با انتشار یادداشتی در صفحه شخصی خود، توضیحاتی درباره گزارش اخیر بانک مرکزی از رشد متغیرهای پولی ارائه کرد. رئیس کل بانک مرکزی در بخشی از یادداشت خود به موضوع استقلال این نهاد اشاره کرده و آورده بود: «قضاوت درباره عملکرد بانک مرکزی، باید در چارچوب محیط اقتصاد کلان و شوک‌های وارده به اقتصاد و همچنین بر مبنای ابزارها، اختیارات و درجه استقلال بانک مرکزی باشد». همتی در ادامه این یادداشت، مثالی البته تکراری برای روشن شدن درجه استقلال بانک مرکزی آورده بود: «خرید بخشی از منابع ارزی صندوق توسعه ملی، جهت تأمین کسری بودجه توسط بانک مرکزی (آنچنان که در بودجه سال ۹۸ تکلیف شد) در شرایط تحریمی، تأمین کسری بودجه از محل پایه پولی است. این روش، در کوتاه‌مدت، همانند استقراض از بانک مرکزی خواهد بود. لذا، بانک مرکزی به حکم وظیفه، نظر کارشناسی خود را درباره آثار احتمالی ناخوشایند این روش تامین بودجه گزارش کرده بود». اشاره‌های رئیس کل بانک مرکزی به نقش دخالت‌های دولت در تاثیرگذاری بر شاخص‌های پولی از جمله پایه پولی هر چند برای مبرا کردن بانک مرکزی از وضعیت حاد تورمی ماه‌های اخیر عنوان شد اما در نهایت واقعیتی است که اکثریت کارشناسان اقتصادی از آن به عنوان یکی از مسائل ساختاری اقتصاد کشور یاد می‌کنند.
خلأ استقلال نهاد ناظر پولی، راه را برای دخالت افرادی با کمترین دانش در مسیر سیاست‌گذاری این حوزه باز گذاشته است. مصادیق این نوع دخالت‌ها را به‌وفور می‌توان یافت. یکی از آخرین نمونه‌ها و البته شاخص‌ترین نمونه آن را می‌توان در تصمیم خلق‌‌الساعه رئیس دولت در تعیین نرخ 4200 تومانی مشاهده کرد. این تصمیم ناپخته در نهایت مانع جهش نرخ ارز و بروز تورم نشد. تبعات این تصمیم در نهایت از دست رفتن بخش زیادی از منابع ارزی بانک مرکزی، توزیع رانت‌های میلیارد دلاری و در نهایت سرنوشت نامعلوم میلیاردها دلار ارز اختصاص‌یافته برای واردات بنا بر گزارش دیوان محاسبات کشور است. مصاحبه اخیر رئیس کل سابق بانک مرکزی و روایت وی از نحوه تصمیم‌گیری درباره سیاست ارزی کشور و حاشیه‌نشینی مدیران و کارشناسان بانک مرکزی در آن مقطع حساس، بخوبی نمایانگر فقر استقلال بانک مرکزی است.
 
* دورهمی ناظر و نظارت‌شوندگان
بانک مرکزی در سیاست‌گذاری پولی کشور البته تنها به مقامات کشور وابسته نیست. جنبه شگرف دیگر در موضوع استقلال ناظر پولی کشور، وابستگی این نهاد به شبکه بانکی از جهات مختلف بویژه در موضوع نیروی انسانی است. گردش آزاد مدیران میان شبکه بانکی و بانک مرکزی عیان‌ترین مصداق وابستگی ناظر پولی به شبکه تحت نظارت خود است. گردش آزاد مدیران میان بخش خصوصی و بخش سیاست‌گذار را در ادبیات سیاست‌گذاری جهانی با عنوان «درهای گردان» می‌شناسند. مروری گذرا بر سوابق مدیران کنونی و پیشین بانک مرکزی، عمق مساله گردش آزاد مدیران میان بخش خصوصی (شبکه بانکی) و نهاد سیاست‌گذار (بانک مرکزی) را نشان می‌دهد. عبدالناصر همتی تا پیش از آغاز مسؤولیت ریاست بانک مرکزی، عضو هیأت‌مدیره و مدیرعامل بانک‌های سینا و ملی بوده و همچنین سابقه عضویت در شرکت‌های زیرمجموعه آنها را داشته است. مساله ورود مستقیم مدیران شبکه بانکی به راس هرم سیاست‌گذاری پولی البته محدود به رئیس کنونی بانک مرکزی نیست و این قاعده از ابتدا تاکنون بدین شکل بوده است. سایر اعضای هیأت عامل بانک مرکزی هم وضعیتی مشابه دارند. نکته جالب در بررسی وضعیت «درهای گردان» میان اعضای هیأت عامل بانک مرکزی آنکه معاونت نظارت بانک مرکزی که مرکز ثقل نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی است، بدترین وضعیت را از این منظر دارد. فرهاد حنیفی در حالی با انتخاب همتی به عنوان معاون نظارت بانک مرکزی منصوب شد که به گواه سایت رسمی بانک مرکزی سابقه عضویت در 4 بانک کشور شامل بانک‌های ملی، اقتصاد نوین، پاسارگاد و کشاورزی را دارد. این موارد جدای از سوابق وی در حوزه‌های دیگر غیربانکی همچون شرکت‌های خودروساز، سیمان، سرمایه‌گذاری، بورس و... است. بدیهی است سابقه حضور مدیران بانک مرکزی در بانک‌های کشور به معنی آلوده بودن این افراد نیست اما این موضوع می‌تواند زمینه‌ساز مماشات مدیران بانک مرکزی با تخلفات شبکه بانکی، بی‌توجهی به نظارت کارآمد و در نهایت شکل‌گیری و عمیق شدن بحران بانکی در کشور شود. انفعال بانک مرکزی در قبال برخی تخلفات بانک‌ها اعم از عدم انتشار بموقع صورت‌های مالی، رعایت نسبت کفایت سرمایه، پرداخت تسهیلات کلان، پرداخت تسهیلات به اشخاص مرتبط و... از مصادیق مماشات مدیران بانک مرکزی با تخلفات رخ داده در شبکه بانکی کشور در نیم قرن اخیر است. انفعال بانک مرکزی در برخورد با تخلفات بانک‌ها و عمیق شدن مساله «درهای گردان» در حوزه بانکی کشور نشان می‌دهد «جلسه محاکمه مدیران متخلف بانک‌ها» در هیأت انتظامی بانک مرکزی مدت‌هاست به «جلسه دورهمی مدیران پیشین و کنونی بانک متخلف» تبدیل شده است. شفاف نبودن صورتجلسات هیأت انتظامی بانک‌ها و آرای این هیأت، البته زمینه را برای مماشات بدون هزینه مدیران بانک مرکزی با تخلفات همکاران سابق فراهم کرده است.
 
* همراهی ناظر با تخلفات بانک‌ها
مماشات مدیران بانک مرکزی با تخلفات بانک‌های کشور، پیام خطرناکی به شبکه بانکی کشور درباره اقتدار بانک مرکزی ارسال کرد. علاوه بر این کارآمد نبودن نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی، خود به عامل دیگری در بروز و شیوع تخلفات در این حوزه تبدیل شده است. پیش از این هم شواهد و گزارش‌هایی از ضعف‌های نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی ارائه شده بود که نمونه آن گزارش 23 آذرماه سال 95 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در همین رابطه است. بررسی صورت‌های مالی سال‌های اخیر بانک‌ها نشان می‌دهد ناکارآمدی نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی تنها محدود به «مماشات» و «ناتوانی» نیست، بلکه در برخی موارد بانک مرکزی به نوعی نسبت به تخلفات رخ داده در شبکه بانکی همراهی دارد. چنانکه در بخش توضیحات حسابرس مندرج در صورت‌های مالی برخی بانک‌ها عنوان شده «موارد عدم انطباق عملیات بانک با قوانین پولی و بانکی و... طبق دستور بانک مرکزی طی نامه‌ای به آن بانک اعلام شده است/ خواهد شد». همراهی بانک مرکزی در کتمان تخلفات بانک‌های کشور فضا را برای تداوم تخلفات شبکه بانکی امن نشان می‌دهد. از همین رو انتظار اصلاح رویه‌های غلط برخی بانک‌های متخلف در چنین شرایطی بیهوده است.
 
* فرآیند طولانی و پیچیده رسیدگی به تخلف
نگاهی به فرآیند رسیدگی بانک مرکزی به تخلفات شبکه بانکی، یکی دیگر از ریشه‌های ناکارآمدی نظارت بانک مرکزی را نشان می‌دهد. در ساختار بانک مرکزی، هیأت انتظامی بانک‌ها مرجع رسیدگی به تخلفات شبکه بانکی از قوانین مربوط و در نهایت مسؤول صدور حکم برای مجازات‌های انتظامی است. ترکیب اعضای این هیأت نخستین مشکل در فرآیند رسیدگی به تخلفات بانک‌ها را نشان می‌دهد. اعضای این هیأت شامل یک نماینده از دادستان کل، یک نفر از مدیران عامل بانک‌ها، و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا هستند. چنانکه مشخص است از ۳ نفر اعضای هیأت انتظامی، یک نفر از مدیران عامل بانک‌ها حضور دارد. حضور یک نماینده از شبکه بانکی در محکمه بانکی کشور، نکته عجیب و مضحکی است که البته قانون به آن رسمیت داده است. مساله دیگر در ترکیب هیأت انتظامی، غیبت نماینده معاونت نظارت بانک‌ها در آن است. در واقع هیأت انتظامی بانک‌ها که پرونده تخلف بانک متخلف را بر اساس گزارش معاونت نظارت گشوده است، هیچ نماینده‌ای از معاونت نظارت در خود ندارد اما در مقابل یک نماینده از میان شبکه بانکی در این هیأت حضور دارد. همین عامل خروجی رای هیأت انتظامی بانک‌ها را تا حدود بسیار زیادی می‌تواند تحت تاثیر قرار دهد. 
مسأله دیگر درباره هیأت انتظامی بانک‌ها، شفاف نبودن عملکرد این هیأت است. در واقع هیچ اطلاعاتی از جلسات این هیأت اعم از تعداد جلسات، موضوع، آرای صادره و... به صورت شفاف و منظم منتشر نمی‌شود. این مسأله که احتمالا متاثر از نفوذ نماینده بانک‌ها در هیأت انتظامی است، زمینه را برای تداوم بی‌خطر تخلفات بانک‌ها فراهم کرده است. 
مسأله دیگر درباره اعمال مجازات بانک متخلف از سوی بانک مرکزی، فرآیند طولانی و البته قابل دور زدن رسیدگی به تخلف است. نخستین مرحله برای رسیدگی به تخلف، کشف تخلف رخ‌داده است. با توجه به گستردگی شبکه بانکی و اطلاعات مالی آنها، نیاز به نظارت برخط و لحظه به لحظه بر عملکرد بانک‌های کشور روزبه‌روز بیشتر می‌شود. با این حال صورت‌های مالی بانک‌ها که مهم‌ترین سند عملکرد آنهاست، هر ساله به صورت فایل متنی (پی‌دی‌اف) غیرقابل جست‌وجو منتشر می‌شود. وضعیت انتشار اطلاعات صورت‌های مالی سالانه بانک‌ها چنان وخیم است که در برخی موارد محتویات این صورت‌ها قابل خواندن نیست. گذشته از این برخی بانک‌های کشور سال‌هاست که حتی صورت‌های مالی خود را منتشر نمی‌کنند و البته بانک مرکزی هم هیچ برخوردی با این بانک‌ها و الزام آنها به انتشار این صورت‌ها نمی‌کند. 
پس از مرحله کشف تخلف توسط معاونت نظارت بانک مرکزی، گزارش این تخلفات و درخواست برخورد با بانک متخلف به معاونت حقوقی بانک مرکزی ارسال می‌شود. در نهایت پس از احراز درستی گزارش در معاونت حقوقی، درخواست مذکور به هیأت انتظامی بانک‌ها ارجاع می‌شود. هیأت انتظامی بانک‌ها پس از بررسی پرونده، احکام قانونی را صادر می‌کند. رای هیأت انتظامی در صورت مطرح شدن درخواست تجدیدنظر توسط بانک متخلف در شورای پول و اعتبار بررسی مجدد می‌شود. با این حال رای شورای پول و اعتبار هم نهایی نبوده و در دیوان عدالت اداری قابل استیناف است. در همین راستا در بسیاری از موارد، رای هیأت انتظامی بانک‌ها در دیوان عدالت اداری تعدیل شده است که این موضوع نشان‌دهنده این واقعیت است که بانک مرکزی در رسیدگی به تخلفات بانک‌ها از اقتدار لازم برخوردار نیست. همچنین زمانبر بودن فرآیند رسیدگی به تخلف بانک‌ها، عامل دیگری در کاهش اثرگذاری رسیدگی بانک مرکزی به تخلفات بانکی است، چرا که یکی از اصول بازدارندگی مجازات، سریع بودن آن است در حالی که فرآیند تعریف‌شده برای رسیدگی به تخلفات بانکی بشدت طولانی طراحی شده است. علاوه بر این نقض شدن رای هیأت انتظامی بانک مرکزی در دیوان عدالت اداری، حتمیت مجازات را به عنوان یکی دیگر از اصول بازدارندگی مجازات تحت‌‌الشعاع قرار داده است. همه این عوامل باعث بی‌اهمیت شدن موضوع مجازات در میان مدیران شبکه بانکی کشور می‌شود.
فرآیند نامطلوب رسیدگی به تخلفات مدیران بانک‌ها در جریان رسیدگی به پرونده تخلف مدیران سابق بانک سرمایه به وضوح دیده شد. در متن دادنامه منتشر شده از دادگاه مدیران سابق بانک سرمایه، به نقش 3 نفر از مدیران این بانک در تخلفات کلان اقتصادی و انحراف منابع بانکی به نفع افراد خاص اشاره شده است. در جریان رسیدگی به تخلفات مدیران سابق بانک سرمایه، نماینده دادستان بارها به رأی هیأت انتظامی بانک‌ها مبنی بر احراز تخلف متهمان و صدور حکم از سوی این هیأت برای آنان اشاره می‌کند اما وکلای متهمان با اشاره به نقش رأی هیأت انتظامی بانک‌ها در دیوان عدالت اداری، سعی در تبرئه مدیران سابق این بانک از عناوین اتهامی می‌کنند. نقض رأی هیأت انتظامی بانک مرکزی در دیوان عدالت اداری در واقع زیر سوال بردن جایگاه این هیأت در رسیدگی به تخلفات مدیران بانکی کشور است. این مسأله باعث پدید آمدن نوعی بی‌انگیزگی در هیأت انتظامی بانک‌ها برای رسیدگی به تخلفات بانک‌ها هم می‌شود. 
 
* لزوم تدوین آیین‌نامه اجرایی توقف فعالیت بانک‌های متخلف
هر چند به موضوع لغو اجازه تأسیس بانک در همان قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 اشاره شده است اما تاکنون هیچ آیین‌نامه‌ای برای خاتمه دادن به فعالیت بانک‌های ورشکسته تدوین نشده است. همین مسأله موجب شده بانک‌های متخلف خطر انحلال را چندان جدی نگیرند و با امنیت خاطر به تخلفات خود ادامه دهند. آخرین اقدامی که بانک مرکزی برای مقابله با بانک‌های متخلف طی سال‌های اخیر انجام داده، ادغام این بانک‌ها در سایر بانک‌های کشور است. ادغام بانک‌های ورشکسته و متخلف در سایر بانک‌های کشور در حالی است که این اقدام به نوعی پاداش بانک مرکزی به مدیران و سهامداران بانک‌های متخلف است. در واقع مدیران و سهامداران بانک‌های متخلف، تبدیل به سهامداران بانکی سودآور شدند و زیان این مدیران را سهامداران بانک ثانویه متحمل شدند. اجرای سیاست ادغام به جای انحلال درباره بانک‌های متخلف در سال‌های اخیر، سیگنال خطرناک دیگری بود که بانک مرکزی به بازیگران متخلف شبکه بانکی ارسال کرد. در چنین شرایطی جای خالی «آیین‌نامه اجرایی انحلال بانک» بشدت احساس می‌شود. تدوین آیین‌نامه‌ای دقیق و جامع برای لغو اجازه تأسیس بانک‌های متخلف، پیامی قاطع به شبکه بانکی کشور مبنی بر عزم مسؤولان برای مبارزه جدی با تخلفات رخ داده در این حوزه است. 
 
* خلأ «ناظر مستقل و پاسخگو» در رأس مدیریت نظام پولی کشور
سلب اختیار از بانک مرکزی در اتخاذ و اجرای سیاست‌های حوزه پولی و ارزی کشور، وابستگی این نهاد به شبکه بانکی و نقض تصمیمات هیأت انتظامی بانک مرکزی در دیوان عدالت اداری تنها برخی موارد رخ‌داده برخلاف موضوع استقلال بانک مرکزی است. از همین رو لازم است سازوکاری جدید برای اداره بانک مرکزی تدوین شود. همچنین اصلاح برخی قوانین برای خلع ید بانک‌ها از مراتب تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری بانک مرکزی از دیگر الزامات است. در کنار همه این موارد، شفافیت در تصمیمات و عملکرد مدیران بخش‌های مختلف بانک مرکزی نکته مهم دیگری است که رعایت آن باعث پاسخگو شدن هر چه بیشتر مدیران این نهاد و الزام آنها به اتخاذ تصمیم‌های دقیق می‌شود. 
 
* روزنامه‌نگار

Page Generated in 0/0045 sec