میکائیل دیانی: برنامه‌ریزی بلندمدت و نگاه استراتژیک به مسائل، یکی از اصول حکومت‌داری است و جمهوری اسلامی با تدوین برنامه‌های 5ساله تلاش کرد به چشم‌اندازی که برای خود متصور شده بود، برسد. در این مسیر اما همواره با 2 مشکل مواجه بود؛ یکی عدم تعیین درست مسیر و دیگری اجرای ناقص برنامه‌ها که در مورد اول گاه تا آنجا مسیر از الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت منحرف شده که مبانی برنامه چهارم توسعه تبدیل به خمیر شده است. حال اما روزهای نهایی تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه است، برنامه‌ای که کارشناسان معتقدند به بلای برنامه چهارم مبتلا است و در بسیاری موارد در مسیر الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت نیست.27 دی‌ماه 94 برنامه ششم توسعه به همراه بودجه سال 95 کل کشور، تقدیم مجلس شد. بعد از بررسی‌های اولیه برنامه ششم توسعه، مشخص شد این لایحه فاقد شرایط یادشده در قانون برنامه و بودجه است و به لحاظ حقوقی مصداق برنامه پنج‌ساله نیست. طی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس چند ایراد کلی دیگر نیز شامل برنامه 5 ساله ششم می‌شود که از آن جمله می‌توان به فقدان ارقام و جداول کمی، مشخص نبودن اولویت‌ها و تناسب مجوزها با بحران‌های اقتصادی و ارتباط ضعیف لایحه با سیاست‌های کلی برنامه ششم و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی اشاره کرد. در کمیسیون‌های تخصصی مجلس نهم بعد از بررسی کلیات برنامه ششم و وارد شدن ایرادات اساسی و مبنایی بر این برنامه، تصمیم به عدم تصویب آن گرفته شد. مجلس نهم لایحه برنامه ششم توسعه را تصویب نکرد و به این ترتیب تصویب این لایحه به مجلس بعد واگذار شد.
ایرادات کلان برنامه ششم توسعه
آنچه به‌عنوان نقد‌های اساسی به برنامه ششم توسعه گرفته شد، عبارت بود از:
- نداشتن برنامه در بخش دریا برای توسعه اقتصادی- فرهنگی- اجتماعی
- مطابقت نداشتن با الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت
- جای خالی سیاست‌های جمعیتی در لایحه برنامه
- تعارض صدر و ذیل لایحه برنامه در برخی ماده‌ها با هم
- احتمال نفوذ فرهنگی- امنیتی در برنامه از طریق بازگشایی شعب دانشگاه‌های معتبر بین‌المللی در ایران
- نهادگرایی در روح کلی برنامه
- ایجاد مشکل برای مدیریت شهری تمام شهرها
- نداشتن برنامه برای مدیریت واحد و یکپارچه شهری و واگذاری تصدیگری‌ها
- ایجاد موانع بر سر راه مدیریت شهری
- بی‌توجهی به رشد علمی و فناوری فکری
برنامه ششم برای جمعیت و خانواده در مسیر غربی شدن
اما اگر بخواهیم به صورت دقیق‌تر به بررسی بخش‌هایی از این برنامه بپردازیم می‌توانیم با نگاهی دقیق‌تر به معضلات برنامه ششم توسعه پی ببریم. یکی از این مسائل موضوع جمعیت است. نقطه ضعف اصلی لایحه این است که در آن، به مساله جمعیت، به طور مستقیم پرداخته نشده و موضوعاتی مانند ازدواج جوانان، سن ازدواج، ناباروری، طلاق و رصد وضعیت جمعیتی کشور مورد غفلت واقع شده است. از طرفی در ماده 31 این لایحه، هدف اصلی «تقویت جایگاه زنان و خانواده» براساس شاخص‌هایی است که هنوز تعریف نشده‌اند و مشخص نیست پس از تصویب برنامه، این شاخص‌ها به تقویت جایگاه امور زنان و خانواده منتج می‌شود یا خیر.
تحقق عدالت جنسیتی که به‌عنوان مساله محوری این ماده آمده است، دارای معانی مختلفی است، و نیازمند تعریف دقیق در لایحه است. در ادبیات معاون امور زنان و خانواده، عدالت جنسیتی همان هدف پنجم سند توسعه پایدار 2030 سازمان ملل است که در آنجا بر «دستیابی به برابری جنسیتی» اشاره شده است که با مبانی دینی کشور سازگار نیست. همچنین برای اشاره به حقوق زنان در کشور، پرداختن به مسائل اصلی اقشار عمده زنان کشور نظیر زنان خانه‌دار، زنان روستایی، زنان سرپرست خانوار، دختران مجرد و دختران دانشجو ضروری است که در لایحه برنامه، مورد غفلت واقع شده است. یک نقطه ضعف دیگر در این ماده از لایحه، اتخاذ رویکرد تک‌جنسیتی و عدم توجه به نقش مردان در کنار زنان در خانواده و جامعه است.
ارتباط ماده 31 با سند تفصیلی برنامه ششم در موضوع جمعیت
سند تفصیلی برنامه ششم، مجموعه‌ای از آمارها و راهبردهاست که البته پس از تصویب لایحه، می‌تواند به کلی تغییر کند اما در نهایت در هیچ حالتی جایگاه قانونی نخواهد داشت. در این سند اهداف جمعیتی شامل 7 هدف اصلی است که هیچ کدام در ماده 31 لحاظ نشده است. این اهداف عبارت است از: افزایش نرخ باروری، تحکیم بنیان خانواده، کاهش مرگ نوزادان، ارتقای جایگاه سالمندان، مدیریت مهاجرت، کاهش نرخ ناباروری و رصد تحولات جمعیتی. هدف مهم «تقویت بنیان خانواده» که در سند تفصیلی، بر آن تاکید شده است، با رویکرد ماده 31 که درباره استفاده از سرمایه انسانی زنان در توسعه است [که در واقع به منظور افزایش حضور زنان در بازار کار است] در تضاد است، چرا که تقویت بنیان خانواده منوط به حفظ جایگاه مادری در خانواده است که این جایگاه با افزایش اشتغال مادران متزلزل خواهد شد. به لحاظ موضوعی می‌توان 2 ماده از سیاست‌های کلی برنامه ششم را با ماده 31 مرتبط دانست اما ارتباط محتوایی بین آنها وجود ندارد. این دو ماده عبارت است از: ماده ۴۵- فرهنگسازی و ایجاد زمینه‌ها و ترتیبات لازم برای تحقق سیاست‌های کلی جمعیت و ماده 46- تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن در آن و استیفای حقوق شرعی و قانونی بانوان در همه عرصه‌ها و توجه ویژه به نقش سازنده آنان.
ماده 45 که درباره فرهنگسازی و تحقق سیاست‌های کلی جمعیت است به کلی نادیده گرفته شده است و در ماده 46، از عبارت «تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن در آن»، مفهوم «عدالت جنسیتی» اقتباس شده است.
محورهای مهم مغفول لایحه در موضوع جمعیت
بنا بر سیاست‌های کلی جمعیت، و بررسی‌های کارشناسی، محورهای مهمی نظیر کاهش سن ازدواج، ناباروری، سقط جنین، طلاق، رصد تحولات جمعیتی و مهاجرت در لایحه مورد غفلت واقع شده است. طبق آمارهای رسمی، سن ازدواج زنان در سال 94 نسبت به سال قبل از آن یک سال افزایش یافته و به 8/23 رسیده است. این افزایش یکساله در حالی است که در کل دوره 10 ساله- سال‌های 83 تا 92- سن ازدواج یک‌سال افزایش داشته است و این نشان می‌دهد سن ازدواج با سرعت بسیار زیادی در حال افزایش است. در کنار این موضوع، 12 میلیون جوان مجرد در کشور وجود دارند که بخش عمده آنها از سن ازدواج مناسب عبور کرده‌اند. این لایحه در این رابطه برنامه مشخصی ندارد. از طرفی 3 میلیون زوج نابارور در کشور وجود دارند که هرساله بر تعداد آنها افزوده می‌شود در حالی که تاکنون هیچ برنامه‌ای برای حمایت از آنان اجرا نشده است. همچنین سالانه 80 هزار سقط جنین غیرقانونی در کشور انجام می‌شود که برای کنترل آن باید یک برنامه عملیاتی ایجاد شود. نسبت ازدواج به طلاق در کشور به 2/4 رسیده که برای کنترل آن باید در برنامه ششم تمهیداتی اندیشیده شود. علاوه بر همه این موضوعات، تحولات جمعیتی در کشور نیازمند رصد مستمر و دقیق است، برخی شاخص‌ها در کشور تولید و اعلام نمی‌شوند که این نیازمند تقسیم وظایف قانونی میان سازمان‌های مربوط است. مهاجرت از روستا به شهر و از شهرهای کوچک به کلانشهرها ادامه دارد و جلوگیری از آن نیازمند ارائه برنامه در راستای افزایش مزیت زندگی در مبادی مهاجرت است که در لایحه برنامه به آن توجه نشده است.
نقاط ضعف لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه سلامت
1- عدم اشاره و حذف پرونده الکترونیک سلامت
ماده 35 قانون برنامه پنجم به لزوم استقرار پرونده الکترونیک سلامت اشاره دارد. یکی از ابزارهای سیاستگذاری درست و نظارت بر ارائه‌دهندگان وجود آمار و اطلاعات و شواهد از وضعیت موجود است، پرونده الکترونیک سلامت ابزاری است که با ثبت همه اقدامات تشخیصی و نگهداری آن در حافظه خود این مهم را تامین می‌کند. در حال حاضر تلاش‌هایی در وزارت بهداشت جهت استقرار این سامانه صرفا در شبکه‌های بهداشت صورت گرفته است. این در حالی است که عمده هدررفت منابع و اطلاعات ارزشمند در حوزه درمان رقم می‌خورد و این سامانه باید در این بخش استقرار یابد تا بتوان از ظرفیت آن استفاده کرد. از این رو بهتر است دوباره موضوع پرونده الکترونیک سلامت در قانون برنامه ششم قید شود.
2- عدم اشاره و حذف تمام‌وقتی پزشکان
تبصره 2 ماده 32 برنامه پنجم به ممنوعیت دوشغله بودن پزشکان و عدم امکان فعالیت همزمان در بخش‌های خصوصی و دولتی اشاره می‌کند. فعالیت همزمان پزشکان در بخش‌های دولتی و خصوصی از دلایل عمده ناکارآمدی و افت کیفیت خدمات بخش دولتی است که با وجود الزام برنامه پنجم بر ممنوعیت آن، اقدامی جهت اجرای قانون از سوی مجریان صورت نگرفت و در پیش‌نویس برنامه ششم نیز بدان اشاره نشده است.
3- واگذاری امور تصدیگری دولت در ارائه خدمات به فعالان بخش خصوصی
این موضوع، اگر به دسترسی ارزان مردم به خدمات سلامت و عمق حاکمیتی و نفوذ تصمیمات وزارت بهداشت اثر منفی بگذارد یک تصمیم اشتباه است. از این رو باید تدابیری اندیشیده شود تا این رویکرد به خصوصی‌سازی نظام سلامت و افزایش پرداختی مردم منجر نشود.
موارد مغفول در لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه سلامت با توجه به سند تفصیلی برنامه
الف- مدیریت بهینه منابع مالی در نظام سلامت با اولویت گروه‌های آسیب‌پذیر
صفحه 55 بخش اجتماعی سند تفصیلی به کاهش پرداخت از جیب مردم به 30 درصد و همچنین کاهش درصد خانوار‌های مواجه‌شده با هزینه‌های کمرشکن اشاره کرده است. اهمیت این هدف از آنجاست که ایران جزو کشورهایی با پرداخت از جیب بالاست. حتی طرح تحول سلامت که با هدف کاهش پرداخت از جیب مردم اجرایی شد، نتوانست این شاخص را به هدف برنامه پنجم که 30 درصد بود، برساند. از این رو در سند تفصیلی دوباره به کاهش پرداخت از جیب مردم تا سال آخر برنامه اشاره شده بود که این مهم در متن لایحه وجود ندارد.
ب- ساماندهی طب سنتی در نظام ارائه خدمات سلامت
این موضوع، در صفحه 60 بخش اجتماعی سند تفصیلی آمده است و به لزوم ادغام طب سنتی در نظام ارائه خدمات و حمایت‌های بیمه‌ای از خدمات طب سنتی توجه دارد.
پ- افزایش سهم گردش مالی از طریق نظام بیمه‌ای
براساس سیاست‌های کلی سلامت باید تامین مالی نظام سلامت صرفا از کانال بیمه‌ها انجام پذیرد در صورتی که در وضعیت فعلی تامین مالی به صورت پراکنده انجام می‌شود و بیمه‌ها قدرت کافی برای خرید راهبردی خدمات را ندارند.
ت- تغییر نظام پرداخت
صفحه 88 بخش اجتماعی سند تفصیلی به راهبرد تغییر نظام پرداخت، از طریق سیاست تدوین نظام پرداخت آینده‌نگر، فرانشیز پلکانی و خرید راهبردی خدمات اشاره می‌کند. این موضوع در سیاست‌های کلی نیز اشاره شده بود اما در لایحه برنامه ششم مغفول مانده است.
نقاط ضعف و موارد مغفول در لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه صنعت
1- ماده 4 لایحه برنامه به ممنوعیت هرگونه تخفیف و ترجیح یا معافیت مالیاتی جدید در طول برنامه اشاره دارد. در این باره باید گفت یکی از ابزارهای اصلی دولت برای سیاستگذاری و ایجاد جذابیت در بازارهای مختلف اقتصادی ابزار مالیات است. اصولا دولت‌ها در بخش‌هایی از اقتصاد که نیاز به سرمایه‌گذاری و حضور بیشتر بخش تولید دارند اقدام به کاهش مالیات یا وضع معافیت مالیاتی می‌کنند. لذا تصویب این بند به معنای کاهش اختیارات دولت به منظور اجرای سیاست‌ها و کاهش قدرت قاعده‌گذاری دولت است.
2- با توجه به رکود فعلی اقتصاد، رشد پایدار اقتصادی و ایجاد اشتغال باید در راس اهداف برنامه‌ریزی‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت کشور قرار گیرد. با این همه به‌رغم تاکید این مساله در سیاست‌های کلان برنامه ششم که از سوی رهبر حکیم انقلاب، ابلاغ شده است، برنامه منسجمی برای عبور از موانع پیش روی اقتصادی در کشور در لایحه پیشنهادی دولت وجود ندارد. تجربه بسیاری از کشورهای دنیا نشان می‌دهد تعیین بخش‌های اولویت‌دار و مهم اقتصادی که اغلب جزو بخش‌های لکوموتیو و کِشنده دیگر بخش‌های اقتصادی هستند، یکی از مهم‌ترین بخش‌های برنامه‌ریزی‌های اقتصادی به شمار می‌رود. در واقع رشد پایدار و ایجاد اشتغال با تعیین و اعلام بخش‌های اولویت‌دار اقتصادی و حمایت همه‌جانبه دولت از این بخش‌ها، میسر خواهد شد.
3- یکی از مهم‌ترین مشکلات امروز بخش‌های مولد در کشور، نبود منابع مالی و یا گران بودن این منابع است. علت اصلی این مشکل نیز وجود بازارهای غیرمولد، کم‌ریسک و پرسود در اقتصاد کشور است که هر از گاهی در بازارهای مختلف مسکن، زمین، طلا و ارز و سوداگری در نظام توزیع برخی کالاها خود را نشان می‌دهد. لذا یکی از اولویت‌های اصلی دولت باید حل این مشکل از طریق کنترل و پرهزینه کردن فعالیت‌های غیرمولد در اقتصاد باشد. در واقع دولت از طریق ابزارهای مالیاتی و... باید به نوعی، ریسک این قبیل فعالیت‌ها را افزایش و سود آنها را کاهش دهد تا منابع مالی به سمت تولید هدایت شده و موجب رونق بخش‌های تولیدی شوند. یکی از مهم‌ترین اقدامات در این زمینه اخذ مالیات بر عایدی سرمایه (CGT) است که در بسیاری از کشورهای جهان ابزار اصلی مبارزه با سوداگری و هدایت نقدینگی به سمت تولید محسوب می‌شود. این مهم نیز در لایحه برنامه مورد غفلت واقع شده است.
فاصله برنامه ششم با سیاست‌های ابلاغی در حوزه فرهنگی
در لایحه برنامه ششم توسعه یکی از نقاطی که تفاوت‌ها و تعارضات جدی با سیاست‌های ابلاغی دارد، موضوعات فرهنگی - اجتماعی است به‌گونه‌ای که در بخش‌هایی از جمله موارد زیر، دولت اساسا برنامه‌ای در لایحه ندارد.
-تلاش شایسته برای تبیین ارزش‌های انقلاب اسلامی و دفاع‌مقدس و دستاوردهای جمهوری اسلامی، ارائه و ترویج سبک زندگی اسلامی- ایرانی، فرهنگسازی درباره اصلاح الگوی مصرف و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی
- اجرای نقشه مهندسی فرهنگی کشور و تهیه پیوست فرهنگی برای طرح‌های مهم
- توجه ویژه به توسعه و تجلی مفاهیم، نمادها و شاخص‌های هویت اسلامی- ایرانی در ساختارهای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور
- ارتقای سلامت اداری و اقتصادی و مبارزه با فساد در این عرصه با تدوین راهبرد ملی مبارزه با فساد و تصویب قوانین مربوط
- استقرار نظام جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد و چندلایه تأمین اجتماعی کشور
- توسعه تربیت بدنی و ورزش همگانی
- فرهنگسازی و ایجاد زمینه‌ها و ترتیبات لازم برای تحقق سیاست‌های کلی جمعیت
- اولویت دادن به ایثارگران انقلاب اسلامی در تسهیلات مالی، فرصت‌ها، امکانات و مسؤولیت‌های دولتی در صحنه‌های مختلف فرهنگی و اقتصادی
- هویت‌بخشی به سیمای شهر و روستا و بازآفرینی و روزآمدسازی معماری اسلامی-ایرانی
- توسعه پایدار صنعت ایرانگردی به‌گونه‌ای که تعداد ایرانگردهای خارجی تا پایان برنامه ششم به حداقل 5 برابر افزایش یابد.
ضمن اینکه در بخش‌های دیگر مواردی در تعارض با سیاست‌های کلان وجود دارد که می‌توان از جمله آنها به موارد موجود در جدول شماره یک اشاره کرد.
در یک نگاه کلی با تطبیق سرفصل‌های فرهنگی لایحه برنامه ششم توسعه با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، محورهای ذیل قابل توجه است:
1- کم توجهی به برخی سرفصل‌های مهم سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه
بررسی اولیه لایحه بودجه ششم نشان می‌دهد در بخش فرهنگ، همچنان به برخی سیاست‌های مهم برنامه ششم از جمله «نقشه مهندسی فرهنگی کشور»، «پیوست فرهنگی برای طرح‌های مهم» و «فرصت‌ها و تهدیدهای فضای مجازی» کم‌توجهی شده و با عدم بیان آنها در کلیات لایحه برنامه، نقصی اساسی در آن قابل مشاهده است.
2- کلی‌گویی و نداشتن هدف‌گذاری جامعه در حوزه توسعه فرهنگی کشور
مروری گذرا بر متن نهایی لایحه برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد که متاسفانه همچنان کلی‌گویی و عدم هدف‌گذاری جامع و شفاف در فضای برنامه ششم توسعه فرهنگی کشور خودنمایی می‌کند.
مغایرت‌ها در حوزه‌های امنیتی و دفاعی
نکته دیگری که می‌توان به آن اشاره کرد مساله امنیتی دفاعی است که آن نیز با فاصله‌ها و زوایای زیادی نسبت به سیاست‌های کلی طراحی شده است. (جدول شماره 2)