امیرعلی جهاندار:
مقدمه
مطرح شدن مساله «فیش‌های نجومی» به عنوان یک فساد اداری باب‌های مختلفی را در بررسی این مقوله گشوده است که می‌تواند مورد کنکاش قرار گیرد. یکی از اصلی‌ترین این مساله‌ها می‌تواند «فرهنگ سازمانی» باشد. به عنوان مثال سخنگوی دولت در مواجهه با فیش‌های نجومی اعلام کرد «کل مبلغ فیش‌ها 23 میلیارد تومان بوده است» اما آیا همه ضرر همین 23 میلیارد است؟ پاسخ منفی است، مبتنی بر نظر اساتید علم مدیریت، فرهنگ حاکم بر سازمان می‌تواند در جای جای سازمان تغییراتی را ایجاد کند که جمع همه این تغییرات بسیار بیشتر از آن چیزی است که تصور آن می‌شود.
تجربه‌های به دست آمده از کشورهای مختلف نشانگر این است که فساد امری پیچیده، پنهان و متنوع است. از این رو، مبارزه با آن نیز باید امری مستمر، طولانی و پیچیده باشد. در حقیقت، فساد (در ابعاد اداری و ابعاد دیگر جامعه) مانند عفونت است که اگر به اندام و پیکر جامعه راه یابد، اعضای آن را یکی پس از دیگری عفونی کرده و از کار می‌اندازد و چه بسا گسترش این عفونت، کل پیکره جامعه را فاسد کند. براساس گزارش سازمان جهانی شفافیت، ایران از نظر مفاسد اداری بین 133 کشور در رتبه 79 قرار دارد. فساد اداری از جمله پدیده‌های سازمانی است که روند توسعه کشورها را به طور چشمگیری با مشکل روبه‌رو می‌کند. در عین حال با تمام برنامه‌ریزی‌ها و توجهی که از سوی کشورها در زمینه مبارزه با این پدیده صورت گرفته ولی باز شاهد روند رو به رشد آن در ابعاد گوناگون جامعه هستیم. در زمینه مبارزه با فساد اداری، صاحبنظران سازمانی معتقد به رویکردهایی هستند که بیشتر بر پیشگیری از بروز چنین پدیده‌ای باشد تا اینکه بخواهد از طریق اعمال مجازات بر کارکنـان خاطی با چنین پدیده گسترده‌ای مبارزه کند.
فساد اداری چیست؟
اصطلاح «فساد اداری» که آن را در برابر سلامت اداری به کار می‌برند، مدت زیادی است مورد توجه اندیشمندان و صاحبنظران مختلف سازمانی قرار گرفته و تلاش کرده‌اند با ارائه تعاریف منطبق با اصول سازمانی در جهت رفع آن گام بردارند که وجه اشتراک اغلب تعاریف ارائه‌شده درباره فساد دستگاه‌های دولتی را می‌توان رشوه و سوءاستفاده از موقعیت‌های شغلی برای نفع شخصی دانست. پیامدهای فساد اداری نیز در قالب معضلات و ناهنجاری‌هایی همچون سوءاستفاده از موقعیت‌های شغلی، ارتشا و اختلاس، کلاهبرداری، پارتی‌بازی، بی‌عدالتی، باج‌خواهی، ایجاد نارضایتی برای ارباب رجوع (ذی‌نفع‌ها)، سرقت اموال و دارایی‌های سازمان، فروش اطلاعات محرمانه سازمان به دیگران و نظایر آن بــــه صورت فردی، گروهی و سازمــــان یافته پدیدار می‌شود. عوامل و زمینه‌های گوناگونی وجود دارد که می‌تواند موجب پیدایش و گسترش و ترویج فساد اداری به صورت بالقوه و بالفعل شود. بر مبنای این عوامل و زمینه‌ها می‌توان راه‌هایی را شناسایی کرد که اثر بیشتری بر کاهش و حذف پدیده فساد اداری در سازمان دارند. اگر سازمان را به صورت یک سیستم درنظر بگیریم، این سیستم از خرده‌سیستم‌های گوناگونی تشکیل شده است که یکی از مهم‌ترین آنها خرده‌سیستم منابع انسانی است. بر همین اساس در مبارزه با پدیده فساد اداری، تمرکز روی عواملی که مستقیمــاً به بعد منابع انسانی سازمان مربوط می‌شود، می‌تواند تاثیر بیشتری بر کاهش یا حذف فساد اداری در سازمان داشته باشد هرچند عوامل سازمانی دیگری همچون شفافیت قوانین اداری و... نیز در این زمینه موثرند.
فرهنگ سازمانی؛ شکل‌دهنده رفتار سیستم
آنچه نقطه بنیادین هر سیستم سیاسی- اداری را شکل می‌دهد، گفتمان حاکم بر آن سیستم است. گفتمان دال مرکزی تفکرات و رفتارهای سیستمی است که نمایندگی آن را بالاترین رده سازمانی با خود از طریق انتخابات به همراه می‌آورد و در تک‌تک همراهانش نیز وجود دارد. به عنوان مثال رفسنجانی گفتمان توسعه اقتصادی را با خود آورد، خاتمی آزادی‌های مدنی، احمدی‌نژاد عدالت و روحانی نیز توسعه اقتصادی را و مبتنی بر همین گفتمان‌ها فضای سیاسی کشور و مدیریت کشور نیز آرایش خاص خود را می‌گرفت.
فرهنگ سازمانی به عنوان پدیده‌ای که نقش گرفته از سیاست‌ها و رویکردهای مدیران رده بالای سازمانی است از جمله عواملی است که نقش مهمی در پیشگیری از بروز فساد در ادارات و سازمان‌ها دارد. صاحبنظران نسبت فرهنگ سازمانی به سازمان را، همچون نسبت شخصیت به فرد می‌دانند که نقش مهمی در شکل‌گیری رفتار (فردی و سازمانی) دارد.
از آنجا که فساد اداری (و انواع دیگر آن همچون فساد اقتصادی، سیاسی و...) می‌تواند تاثیر زیادی روی حرکت توسعه جامعه بگــذارد و بنابر اهمیتی که فرهنگ سازمانی- به عنـــــوان یکی از مهم‌ترین عوامل پیشگیری‌کننده از بروز فساد اداری- دارد، این مقاله تلاش دارد با برجسته کردن نقش فرهنگ سازمانی مطلوب، زمینه مناسبی را برای افزایش شناخت مدیران سازمان‌ها و شرکت‌ها در جهت پیشگیری از بروز پدیده‌ای نامطلوب به نام «فساد اداری» به وجود آورد.
فرهنگ قوی اهرمی قوی برای هدایت رفتار (کارکنان) است و کارکنان را برای انجام کارهایشان به شیوه بهتر بویژه به دو صورت خاص کمک می‌کند.
1-یک فرهنگ قوی سیستمی از قوانین غیررسمی است که به افراد یاد می‌دهد اغلب اوقات چگونه رفتار کنند.
2-یک فرهنگ قوی افراد را قادر می‌کند احساس بهتری درباره آنچه انجام می‌دهند داشته باشند، براین اساس آنها راغب‌تر به انجام کارهای سخت‌تر می‌شوند.
کارکردهای فرهنگ سازمانی
فرهنگ سازمانی دارای کارکردها، وظایف یا نقش‌های متفاوتی است که به طور خلاصه عبارتند از:
کنترل رفتار
برقراری ثبات در شیوه‌های انگیزش (استحکام در تشویق‌ها)
هویت‌بخشی (فراهم کردن منبعی برای تعیین هویت)
آنگونه که رابینز در کتاب مدیریت رفتار سازمانی خود آورده است:
فرهنگ، تعیین‌کننده مرز سازمانی است یعنی سازمان‌ها را از هم تفکیک می‌کند.
نوعی احساس هویت در وجود اعضای سازمان تزریق می‌کند.
فرهنگ سازمانی باعث می‌شود در افراد نوعی تعهد نسبت به چیزی به وجود آید که آن چیز بیش از منابع شخصی فرد است.
فرهنگ سازمانی موجب ثبات و پایداری سیستم اجتماعی می‌شود. فرهنگ از نظر اجتماعی همچون چسبی به حساب می‌آید که می‌تواند از طریق ارائه استانداردهای مناسب (درباره آنچه باید اعضای سازمان بگویند یا انجــام دهند)، اجزای سازمان را به هم متصل کند.
فرهنگ به عنوان یک عامل کنترل به حساب می‌آید که موجب به وجود آمدن یا شکل دادن به نگرش‌ها در رفتار کارکنان می‌شود. به طوری که شایستگی و تناسب فرد در سازمان، تناسب نگرش‌ها و رفتار فرد با فرهنگ سازمانی موجب می‌شود فرد بتواند به عنوان عضوی از سازمان درآید. (رابینز 1374)
فساد اداری
در جامعه مصرفی امروز، رشد بی‌رویه نیازهای مادی و گرایش انسان‌ها به برطرف ساختن هرچه بیشتر نیازهای مادی سرعت بیشتری گرفته و در این میان پول، حرف اول را می‌زند. برای انسانی که امکان افزایش درآمد بیشتر برایش میسر نیست و راه‌های مشروع کسب درآمد بیشتر نیز بر او بسته است، چه راهی وجود دارد که او بتواند بر رفع نیازهای رو به رشد زندگی فائق آید؟ تحقیقات گوناگون صورت گرفته روی میزان نیاز و درآمد افراد جامعه بویژه کارکنان، حکایت از آن دارد که با گذشت زمان و افزایش بی‌رویه تورم در سال‌های اخیر، نه تنها سطح درآمد نتوانسته بر سطح نیازهای مادی غلبه کند، بلکه از حرکتی نزولی (نسبت به رشد نیازهای مادی) برخوردار شده است.
با شکل‌گیری چنین شرایطی، طبیعی به نظر می‌رسد در عرصه رقابت‌های اجتماعی ناعادلانه، افراد تلاش کنند از طریق مسیرهای غیرمعمول و غیرقانونی به مقاصد و اهداف شخصی دست یابند که حکایت از یک جهش اجتماعی برای بروز فساد در جامعه است. براساس گزارش سازمان جهانی شفافیت TUO، ایران از نظر مفاسد اداری بین 133 کشور در رتبه 79 قرار دارد. براساس این گزارش، امتیاز ایران در پیوستار صفر تا 10 امتیاز، برابر 3/7 است که نشـــان‌دهنده گسترده بودن پدیده فساد در فضای اجتماعی ایران است.
اگرچه جامعه ایران، جامعه‌ای توأم با گرایش‌های مذهبی و ملی است که هر دوی آنها فساد را پدیده‌ای زشت شناخته‌اند و همواره تاکید بر مبارزه با آن کرده‌اند، با این حال، شاهد هستیم شیوع فساد در جامعه، مسیر بسیاری از پیشرفت‌هـــای اجتماعی و ملی را بسته و هزینه‌های هنگفتی را بر دوش کشور و در نهایت مردم گذاشته است که یکی از مهم‌ترین آنها در بعد کلان، افزایش فاصله طبقاتی میان طبقات اجتماعی غنی و فقیر است.
افزایش این فاصله طبقاتی در کشور را می‌توان به حرکت پله‌های برقی تشبیه کرد. برای درک بهتر علت گرایش به فساد، عده‌ای را تجسم کنید که روی یک پله برقی که به طرف بالا می‌رود، ایستاده‌اند و براحتی به طرف بالا (برخورداری از رفاه و فرصت‌های اجتماعی عالی) می‌روند که این پله برقی فقط برای عده معدودی از افراد جامعه است. بقیه مردم که اکثریت آن را تشکیل می‌دهند نیز می‌خواهند به آن مرتبه بالا برسند اما راهی ندارند جز اینکه از روی پله برقی دیگری که به طرف پایین می‌آید با فعالیت و سرعت بسیار بیشتر حرکت کنند اما هرگز به آن نمی‌رسند مگر اینکه خود را از این قاعده خارج کنند. وضع کارمندان دولت و کارگران در جامعه امروز ایران شبیه حرکت روی پله برقی از نوع دوم است. کارمندان و کارگران با همسران و فرزندانشان در مقابل خود، افراد زیادی را می‌بینند که در رفاه کامل از پله‌های دستیابی به رفاه استفاده می‌کنند. از سوی دیگر، مرتباً از طریق تبلیغات، جنبه‌های گوناگون یک زندگی مرفه به آنها معرفی می‌شود بنابراین احساس عدم عدالت اجتماعی در نگرش‌ها و ذهنیات آنها موجب می‌شود اعتقاد به نظام اجتماعی (به قول دورکهایم: وجدان جمعی) کاهش یابد و به عبارت دیگر، کنترل روانی افراد روی رفتار خود کم شود.
اگرچه در ایران برنامه‌های زیادی برای مبارزه با فساد طراحی شده و به اجرا درآمده است اما در این رابطه موفقیت اندکی حاصل شده است که می‌توان دو دلیل اصلی آن را چنین نام برد:
تلاش‌های صورت گرفته از سوی دولت و دستگاه‌های نظارتی دیگر به منظور مبارزه با فساد، سیستماتیک (نظام‌مند) نبوده است. بدین معنی که هر از چند سال با تغییر دولت‌ها و شدت و ضعف فشارهای اجتماعی، محتوای برنامه‌ها برای مبارزه با فساد تغییر کرده و برنامه‌ها انسجام خود را برای دستیابی به هدف‌ها از دست داده‌اند.
دلیل مهم دیگر این است که برنامه‌های صورت گرفته از سوی دولت‌ها غالباً روی تنبیه و مجازات متخلفان متمرکز بوده است به جای آنکه بر پیشگیری از بروز فساد تاکید داشته باشد.
علل بروز فساد اداری
بررسی‌های صورت گرفته روی پدیده فساد اداری حکایت از پیچیده بودن و گسترده بودن عوامل موثر در شکل گیری این پدیده دارد. بـــه طور کلی می‌توان عوامل اصلی شکل‌گیــــری این پدیده را به 3 گروه تقسیم‌بندی کرد:
عوامل فرهنگی و محیطی
عوامل شخصیتی
عوامل اداری و سازمانی (رفیع‌پور، 1379)
عوامل فرهنگی و محیطی: واقعیت این است که در نظام اداری کنونی، انتصاب و اختصاص پست‌های سازمانی برمبنای رفیق بازی یا رشوه به صورت امری عادی درآمده و تبانی بین افراد متمول، سیاستمداران و عوامل بروکراسی اداری برای عبور از فیلترهای نظام اداری، یک جریان پذیرفته شده است که نتیجه آن بروز فساد بویژه در سطح کلان جامعه بوده است.
عوامل شخصیتی: در تمام کشورها بویژه کشورهای توسعه‌یافته، برای پست‌های اداری و سازمانی شرایط احراز معرفی می‌شود که انتخاب و انتصاب افراد بر مبنای آن شرایط صورت می‌گیرد. در محتوای شرایط احراز موقعیت‌های اداری و دولتی، بخشی به ویژگی‌های شخصیتی مدیر اختصاص داده شده است، علت آن نیز به اهمیت و نقش ویژگی‌های شخصیتی مدیران در رفتارهای سازمانی بــازمی‌گردد که از خود نشان می‌دهند. در نظر بگیرید بر مبنای رفیق‌بازی یا رشوه، فردی برای پستی انتخاب شده است که شرایط آن را نداشتـــه است. در اینجا بروز فساد امری اجتناب‌ناپذیر است.
عوامل اداری و سازمانی: چیزی که در نظام اداری کنونی واقعیت دارد این است که واحدهای اداری معمولاً با تعداد زیادی از قوانین و مقررات غیرواقعی یا غیرضروری مواجه هستند و ابهامات موجود در رویه‌های اداری و استانداردهای جاری کار، امکان هرگونه تصمیم و اقدامات خودسرانه‌ای را به کارگزاران آنها می‌دهد. به علاوه فرآیندهای پیچیده و چندلایه امور اداری نیز عامل تشویق مراجعان به پیشنهاد رشوه برای تسریع کار هستند، از طرفی کمی حقوق کارکنان بخش خدمات اجتماعی هم دلیل کاهش تدریجی مقاومت و عادت بعدی آنان به قبول این پیشنهادهاست.
همان طور که عوامل به وجودآورنده فساد در جامعه از گستره بالایی برخوردار است، آثار و نتایج ناشی از فساد در جامعه نیز بسیار گسترده است. فساد همچون غده‌ای سرطانی است که آسیب‌های بسیاری را بر جامعه و کشور وارد می‌آورد. صدمه زدن بر اعتماد مردم نسبت به حکومت، ممانعت از ثبات سیاسی و اقتصادی و پیوستگی اجتماعی و ممانعت از توسعه اقتصادی کشور از طریق تخریب رقابت سالم در بازار از جمله این موارد است. علاوه بر آنچه اشاره شد، می‌توان موارد زیر را به عنوان آثار ناشی از وجود فساد اداری در جامعه نام برد:
- زایل کردن حکومتداری مطلوب و دموکراسی
- تخریب مشروعیت حکومت و حاکمیت قانون
- کاهش احترام به قانون اساسی
- از بین رفتن شفافیت و حساب‌پس‌دهی
- کاهش فرصت‌های سالم پیشرفت برای افراد، موسسات و سازمان‌ها
- افزایش هزینه زندگی مردم همچون افزایش قیمت‌ها
- کاهش بهره‌وری، زیرا زمان و انرژی به جای صرف شدن برای دستیابی به اهداف، وقف ایجاد شکاف در سیستم می‌شود
- خنثی کردن حرکت توسعه کشور
- زحمت بیهوده برای جلوگیری از شیوع فساد و شناسایی آن.
نقش حاکمان در فساد اداری
آنچه ابتدای متن بدان اشاره شد و شاید کمتر مورد توجه قرار گرفته باشد و سیستم اداری ایران نیز بشدت از آن جهت آسیب می‌بیند، گفتمان حاکم بر دولت‌ها و رفتار دولتمردانی است که به عنوان الگوی همه سطوح مدیریتی زیرمجموعه خود قرار می‌گیرند. به‌عنوان مثال رفسنجانی 18 آبان 68 در خطبه نماز جمعه معروف خود که بعدها به «خطبه مانور تجمل» معروف شد، بیان داشت: «اظهار فقر و بیچارگی کافی است. این رفتارهای درویش‌مسلکانه وجهه جمهوری اسلامی را نزد جهانیان تخریب کرده است. زمان آن رسیده که مسؤولین ما به «مانور تجمل» روی آورند. از امروز به خاطر اسلام و انقلاب مسؤولین وظیفه دارند مرتب و باوقار باشند. هرچند ما فقیر باشیم و اقتصادمان بسامان نباشد اما برای آنکه در دیدگان سایر ملل مسلمان و غیرمسلمان «ملتی مفلوک» جلوه نکنیم لازم است «جلوه‌هایی از تجمل» در چهره کشور و مسؤولین حاکمیتی رؤیت شود.» وی شروع این کار را در دولت خود با انتقال دولت به کاخ سعدآباد و دکورهای چندمیلیونی برای وزارتخانه‌ها آغاز کرد. بعد از آن کاخ‌های شاه معدوم یک به یک به تصرف دولتی‌ها درآمد. یا در جایی دیگر رسما اظهار شد «ایرادی ندارد اگر عده‌ای زیر چرخ‌های توسعه لِه شوند.» همین اظهارات و پیگیری عملی این سیاست‌ها توسط دولت سازندگی سبب شد فرهنگ مصرف‌گرایی و تجمل در جامعه پررنگ شود، اختلاف طبقاتی زیادتر شده و به موازات این وضعیت، اوضاع اقتصادی کشور نیز به دلیل تورم شدید و شکست طرح‌های دولت در حوزه اقتصاد به وخامت گراید که بیشترین فشار را بر گروه‌های کم‌درآمد و مستضعف جامعه وارد کرد.
این رویکرد هاشمی در سطح کلان مدیریتی باعث شد در زیرمجموعه او نیز کم‌کم مساله حیف و میل بیت‌المال به امری طبیعی تبدیل شود تا آنجا که خودش در پاسخ این حیف و میل‌ها اختلاس 500 میلیونی از هزینه سد 10 میلیاردی را امری طبیعی بداند و زیرمجموعه نیز رشوه، اختلاس، هزینه‌های بالا برای دفتر و... را برای خود قابل توجیه بدانند.
همین مثال را می‌توان درباره دولت فعلی نیز اشاره کرد وقتی جناب روحانی نخستین اقدامش در ساختمان پاستور بازسازی استخر این مجموعه با هزینه حدود 7 میلیارد تومان و تغییر دکوراسیون و هزینه گزاف برای آن باشد، فیش‌های نجومی زیرمجموعه وی نیز امری بدیهی و قابل قبول از سوی زیرمجموعه او خواهد بود اما آنچه محاسبه نمی‌شود هزینه‌هایی است که از رشد این فرهنگ در تمام سطوح زیرمجموعه دولت از هیات وزیران تا فرمانداری‌های هر شهرستان تسری پیدا می‌کند! می‌توان بودجه جاری را یکی از این مصادیق دانست. در شرایطی که دولت یک‌سوم گذشته نفت می‌فروشد و قیمت نفت هم یک‌سوم گذشته شده است و این کاهش 9 برابری درآمدها باید دولت را مجبور به کاهش حداکثری هزینه‌ها کند، با کمال تعجب هزینه‌ها رشد افزایشی داشته و بودجه جاری دو برابر گذشته شده است!