امیرعلی جهاندار:
مهار قدرت در مردم‌سالاری دینی
اشاره: روزهای آخرین حکومت پهلوی مهم‌ترین سوالی که از سوی خبرنگاران از امام می‌شد آن بود که «آیا شما برای حکومت بعد از پهلوی هم فکری کرده‌اید؟» و امام در پاسخ به همه آنها می‌گفتند: «شکل حکومت ما، جمهوری اسلامی است. جمهوری به معنای اینکه متکی بر آرای اکثریت است و اسلامی برای اینکه متکی به قانون اسلام است. و دیگر حکومت‌ها اینطور نیستند که تکیه بر قانون اسلام داشته باشند.» و این در حالی بود که امام خمینی(ره) در سال‌های درس و بحث نجف «ولایت فقیه» را تبیین کرده بود و همه می‌دانستند ساختاری که مد نظر انقلابیون است، ساختار حکومت ولایی است. این برای همه سوال بود که حکومت مبتنی بر ولایت فقیه چگونه است که قدرت نیز در آن قابل مهار است. لذا بحث بررسی مهار قدرت در مردم‌سالاری دینی به وجود آمد. آنچه در ادامه می‌آید شرحی از این مساله است.
قوانین اساسی و مهار قدرت
در ایران، پس از پیروزی مشروطه‌خواهان بر استبداد چند صد ساله، در سال 1285 شمسی، کشور برای نخستین بار دارای قانون اساسی شد و در آن، «سلطنت مطلقه شاهان» به «سلطنت مشروط به قانون اساسی» تغییر یافت. پس از استقرار نظام جمهوری اسلامی هم، از سوی رهبر فرزانه آن اعلام شد: «در اسلام حکومت، حکومت قانون است... هیچ جا در حکومت اسلامی نمی‌بینید که یک خودسری باشد، یک اعمال رأی باشد».
بنابراین بلافاصله پس از استقرار جمهوری اسلامی، فرمان تدوین قانون اساسی صادر و در کمتر از یک سال پس از پیروزی انقلاب، قانون اساسی به رأی ملت گذاشته شد و با رأی قاطع آنان به تصویب رسید. بر این اساس، نخستین قدم در مهار قدرت کارگزاران نظام اسلامی برداشته شد و آنان را در چارچوب قانون اساسی که «تضمین‌گر نفی هرگونه استبداد فکری و اجتماعی و انحصار اقتصادی است و در خط گسستن از سیستم استبدادی، در سپردن سرنوشت مردم به دست خودشان تلاش می‌کند» مقید کرد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای مهار قدرت در نظام اسلامی، راه‌های مختلفی را پیش‌بینی کرده است که می‌توان آنها را در 4 سطح بازشناخت.
1- راهکارهای ساختاری
مقصود از راهکارهای ساختاری این است که براساس قانون اساسی، نظام حکومت، به گونه‌ای طراحی شود که حرکت در چارچوب آن به خودی خود، زمینه مهار قدرت را فراهم کند و از فساد حکومت تا حد زیادی بکاهد:
الف- اصل جمهوری اسلامی
در حکومت‌های جمهوری که دستاورد ذی‌قیمت تجربه بشری است، «حاکمیت» متعلق به مردم است و تمام مناصب دولتی و اقتدار عمومی ناشی از اراده ملت و از طرف مردم با اتکا به آرای عمومی، به برخی افراد واگذار می‌شود. ذات چنین حکومتی ایجاب می‌کند قدرت در دست یک نفر متمرکز نبوده و از دوام فسادآور برخوردار نباشد، بلکه با رأی ملت در میان نخبگان جامعه در گردش باشد تا امکان سوءاستفاده از قدرت به حداقل کاهش یابد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز در اصل اول مقرر می‌دارد: «حکومت ایران، جمهوری اسلامی است» و در اصل ششم، آن را اینگونه تبیین می‌کند:
«در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود، از راه انتخابات؛ انتخاب رئیس‌جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها یا از راه همه‌پرسی...».
لذا قانون اساسی با این دو اصل، حاکمیت ملت را بر سرنوشت خویش پذیرفته و بر قدرت بی‌مهار افراد و گروه‌ها خط بطلان کشیده است، چرا که از دیدگاه دینی «حاکمیت» مطلق بر جهان و انسان، از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم کرده است. هیچکس نمی‌تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد...».
اقتضای مردم‌سالاری این است که مقامات و مشاغل، ادواری بوده و در دوره‌های معینی دست به دست شوند. اصل محدود بودن مدت خدمت کارگزاران اصلی نظام؛ مانند نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شورای نگهبان، رئیس‌جمهور و رئیس قوه قضائیه که در اصول متعدد قانون اساسی آمده است، در این راستا ارزیابی می‌شود، چرا که با محدود شدن زمان قدرت، سوءاستفاده از آن نیز کاهش می‌یابد.
فرق اساسی جمهوری اسلامی با دیگر جمهوری‌ها این است که طریق انحراف را نیز مسدود کرده و با پذیرش محتوای اسلامی نظام، سرنوشت مردم را از امیال نفسانی قانونگذارانی که بر مصالح و مفاسد واقعی آگاهی ندارند نجات داده است که این در رده قانونگذاری و اجرا نیز با وجود شورای نگهبان تعبیه شده در قانون اساسی مدیریت می‌شود.
ب- تفکیک قوا
تفکیک قوا «در واقع تمهیدی برای محو استبداد، دفاع از آزادی مردم، مقابله با فساد و سوءاستفاده از قدرت و متلاشی ساختن اقتدار فشرده حکامی است که خود را مافوق همه کس و همه چیز تصور می‌کردند».
طراحان تفکیک قوا بر این عقیده‌اند برای پیشگیری از سوءاستفاده از قدرت، تکیه کردن بر صلاحیت اخلاقی و شایستگی افراد کافی نیست بلکه سیستم حکومتی باید به گونه‌ای طراحی شود که زمینه سوءاستفاده از قدرت تا حدود زیادی محدود یا به کلی مسدود شود و بر همین اساس، قدرت و اختیارات اجتماعی و حکومتی میان نهادها و گروه‌های مختلف با نظام خاصی، تقسیم شود تا با تعارض و تعادل بین آنها جلوی تمرکز قدرت و فسادهای ناشی از آن گرفته شود.
قانون اساسی ایران نیز با این هدف، البته به شیوه خاصی، در اصل پنجاه‌وهفتم اذعان می‌دارد:
«قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه، قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طرق اصول آینده این قانون اعمال می‌شوند...». برای مهار قدرت در کشور، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در توزیع قدرت، از حد معمول و رایج 3 قوه فراتر رفته و کانون‌های دیگری را به رسمیت شناخته است که نه تنها از حیطه سه قوه خارجند بلکه بعضی از آنها بر قوای سه‌گانه اشراف دارند:
یک- رهبری
اصل پنجاه‌وهفتم اشعار می‌دارد: قوای سه‌گانه «زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت، بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند...»
لذا قوه برتری پیش‌بینی شده که اولاً: بر قوای سه‌گانه اشراف دارد، ثانیا: خود، مستقیما بخش مهمی از اختیارات اجرایی را به عهده دارد که در اصل 110 شمرده شده است، ثالثا: براساس اصل 57 دارای ولایت مطلقه است.
اشکالی که در اینجا جای طرح دارد این است که اصل تفکیک قوا تدبیری اساسی برای جلوگیری از تمرکز قدرت سیاسی در دست یک فرد یا یک گروه است اما قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با پذیرش یک قوه برتر، قدرت را متمرکز و قاعده تفکیک قوا را نقض کرده است. اما به نظر می‌رسد اولا: این قوه برتر در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، می‌تواند همان «قوه تعدیل‌کننده» حقوقدانانی چون بن ژامن کنستان باشد که با رویکردی جدید به تفکیک قوا و کاستی‌های موجود در آن، مطرح شده است. این قوه برخلاف قوای پیش‌گفته که در برابر یکدیگر صف‌آرایی کرده، جلوی یکدیگر را سد می‌کنند و همدیگر را متوقف می‌سازند، بی‌طرف و فوق سایر قواست و رئیس مملکت مظهر آن به شمار می‌رود و این قوه گاهی حکم آشتی‌دهنده دارد و گاهی رسالت حل و فصل‌کننده.
اصل پنجاه‌وهفتم قانون اساسی که قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران را «زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت» می‌داند و بند هفتم و هشتم اصل یکصدودهم که به صراحت «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» و «حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام» را از وظایف و اختیارات رهبر شمرده‌اند، مؤید این برداشت است.
ثانیا: زیر نظر ولایت امر بودن قوا به این معنا نیست که رهبری خود بتواند مستقیما قانون وضع کند، به اجرا درآورد و میان متخاصمان قضاوت کند، بلکه در شرایط عادی هر یک از قوا در حیطه وظایف و اختیارات خود بنا به تصریح همین اصل «طبق اصول آینده این قانون» عمل می‌کنند، مستقلند و قدرت بازدارندگی آنها نیز محفوظ است.
ثالثا: مطلقه بودن ولایت به معنای بی‌ضابطه بودن آن نیست بلکه تنها در مواردی که معضل برای نظام پیش آید و تشکیلات، کشش حل آن را نداشته باشد رهبری با توجه به ولایت مطلقه، براساس بند هشتم اصل 110 دخالت کرده، از طریق مجمع تشخیص مصلحت، امور را با توجه به مصالح جامعه اسلامی، سامان می‌بخشد.
مراجعه به مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نشان می‌دهد این معنا کاملاً مورد توجه قانون‌گذار بوده است: «آن چیزی که گره‌های کور این نظام را باز کرده، همین ولایت مطلقه امر بوده، آن جاهایی که کشش تشکیلات و سیستم آن قدر نبوده که بتواند کار را انجام بدهد، ما از ولایت مطلقه امر استفاده کرده‌ایم».
رابعا: وضعیت سختی که برای رهبری در نظام اسلامی تعیین شده است(اصل 109) تمهید این امر است که قدرت رهبری با صفات درونی مهار شود.
خامسا: با راهکارهایی که در قانون اساسی پیش‌بینی شده، امکان نظارت نمایندگان مردم (مجلس خبرگان) بر رهبری وجود دارد، ضمن اینکه راهکارهایی مانند مشورت، امر به معروف و نهی از منکر، آزادی مطبوعات و احزاب که در قانون در نظر گرفته شده و افکار عمومی زنده و پویا، در تعدیل قدرت بسیار مؤثر است.
بنابراین اگر چه تفکیک قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با معنای رایج آن در دنیا متفاوت است اما از یک سو با نظریه جدیدی در باب تفکیک قوا که وجود قوه تعدیل‌کننده‌ای را در رأس قوای سه‌گانه لازم می‌داند، هماهنگ است و از سوی دیگر تمهیدات مناسب برای تعدیل قدرت در قوه برتر نیز اندیشیده شده است.
دو- شوراها
بر اساس اصل یکصدم «برای پیشبرد برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم، با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند...». یا «به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها، شورایعالی استان‌ها مرکب از نمایندگان شوراهای استان‌ها تشکیل می‌شود...».
2-مهار درونی قدرت
در مکتب اسلام، کنترل نفس و مراقبت انسان از خویشتن، یک اصل بنیادی برای همه انسان‌ها و در تمام کارهاست اما در حکومت که زمینه طغیان، تباهی و فساد در آن بیشتر است «إنَّ الاِنسانَ لَیَطْغی اَنْ رَآهُ اسْتَغْنی» دستور مراقبت هم در آن شدیدتر است به طوری که داشتن عدالت و ملکه تقوا، در حد رهبری جامعه اسلامی، یکی از شرط‌های لازم و اساسی برای حاکم اسلامی است.
تقوا نظارتی از درون و دائمی است که دارنده آن، کل عالم را در محضر خدا می‌بیند و در خلوت و جلوت با هواهای نفسانی خود به مقابله برمی‌خیزد و با پشتوانه عدالت، از تعدی به حقوق دیگران دور می‌ماند. ملکه تقوا بهترین تضمین برای جلوگیری از انحراف حکومت و طغیانگری احتمالی حاکم است، چرا که انسان فاقد چنین نظارتی می‌تواند از لحظه‌ای غفلت ناظران بیرونی استفاده کرده و به طغیانگری بپردازد یا از منافذ قانونی بهره سوء ببرد. البته این امر بدین معنی نیست که در موضوع خطیر حکومتداری می‌توان به نظارت درونی اکتفا کرد، چرا که:
اولا: صفت عدالت با مقام عصمت فرق دارد، هر چند ممکن است قدرت تقوا بالا باشد اما بر خلاف عصمت، احتمال زایل شدن این ملکه هر آن بویژه در امر مهم حکومت و قدرت وجود دارد.
ثانیا: ملکه عدالت و تقوا یک امر درونی و قابل تظاهر است و تشخیص رفع آن آسان نیست. چنانکه قانون اساسی نیز این فرض را دور ندانسته است که کسی از آغاز، فاقد بعضی از شرایط رهبری بوده و از دید خبرگان رهبری پنهان مانده باشد. و قطعا ملکه عدالت می‌تواند یکی از آن موارد باشد.
ثالثا: انحراف حکومت یا اعمال قدرت برخلاف مصلحت، لزوما از روی علم و آگاهی نیست بلکه ممکن است به علت عدم آگاهی یا از روی خطا و اشتباه و برنامه‌ریزی نادرست صورت گیرد. در این صورت اگر چه ملکه تقوا بصیرت‌بخش است اما مانع نیست و حتما به کنترل بیرونی نیازمند است.
رابعا: تقوا با گرایش‌های سیاسی، قرائت خاص از مسائل و برداشت‌های یکجانبه نیز سازگار است. ممکن است کسی با برداشت خاص خود، امری را عین صواب و تکلیف شرعی خود بپندارد و از اهرم قدرت نیز برای پیشبرد آن استفاده نماید اما این امر بواقع خلاف مصلحت بوده و به تدریج قدرت را در مسیر ناصحیح و در راستای منافع گروهی قرار دهد. چنین شخصی، به‌خاطر حسن فاعلی مأجور است. ولی کنترل بیرونی این توان را دارد که در چنین وضعیتی تا حدودی او را به هدایت و مصلحت رهنمون کند.
به هر حال عدالت و تقوا با ضریب اطمینان بالاتری اصحاب قدرت را از انحراف بازمی‌دارد. یکی از امتیازات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این است که در دنیایی که فقط به نظارت بیرونی اکتفا می‌شود، علاوه بر نظارت بیرونی، بر مهار درونی قدرت حاکمان نیز تأکید کرده است. قانون اساسی برای همه ارکان قدرت در جمهوری اسلامی برای مساله مهار درونی قدرت نیز تمهید لازم را دیده است که به مراتب این قانون را فراتر از قوانین اساسی دیگر کشور‌ها نموده است.
3- نظارت همگانی
یکی از اساسی‌ترین پایه‌های استواری هر نظام سیاسی، بویژه حکومت اسلامی، مشارکت مردم در سرنوشت خویش و توجه به علایق و خواست آنان در اداره جامعه است.
مردم در نظام اجتماعی خویش باید به این باور برسند که حکومت از آنان و نظریات‌شان در تعیین سرنوشت جامعه متاثر است. در این صورت با تمام توان از حکومت خویش دفاع خواهند کرد. اساسا در نظام اسلامی، مردم حاکم بر سرنوشت خود و صاحب حق هستند و باید با نظارت دقیق بر ارکان حکومت، به نحو احسن حقوق خود را استیفا کنند و نگذارند کسانی در حکومت قدرتی را که به ودیعه از مردم دریافت کرده‌اند، به تباهی کشانده یا آن حق الهی را از آنان سلب کرده یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهند.
عامه مردم از آنجا که از تعلقات گروهی و زد و بندهای سیاسی دورند، در عرصه نظارت بر قدرت، آزادتر و از تأثیرگذاری بیشتری برخوردارند؛ بر خلاف احزاب و گروه‌ها که گاهی در بند منافع گروهی خود گرفتار آمده و در برابر قدرت، مماشات می‌کنند.
از این رو قانون اساسی با تکیه بر آموزه‌های مترقی دین اسلام، راهکارهای مناسبی را برای نظارت عمومی مردم فراهم آورده است.
الف- نصیحت، امر به معروف و نهی از منکر
حضرت امام خمینی قدس سره به عنوان حاکم اسلامی می‌گویند: «اگر من هم پایم را کج گذاشتم شما مسؤولید اگر نگویید چرا پایت را کج گذاشتی، باید هجوم کنید، نهی کنید که چرا؟... امت باید نهی از منکر کند، امر به معروف کند».
ب- احزاب و جمعیت‌ها
طبق اصل بیست‌وششم: «احزاب، جمعیت‌ها، انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته‌شده آزادند، مشروط به اینکه اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نکنند. هیچکس را نمی‌توان از شرکت در آنها منع یا به شرکت در یکی از آنها مجبور کرد».
آزادی احزاب و گروه‌های سیاسی، امروز به عنوان یکی از حقوق مسلم مردم در حکومت‌های مردم‌سالار پذیرفته شده است. احزاب و گروه‌ها به خاطر انسجام درونی، داشتن اطلاعات کافی و تخصصی و تلاش برای کسب قدرت سیاسی و منوط بودن آن به آرای مردم، نقش بسزایی در تعدیل قدرت بازی می‌کنند اما در مقابل، حکومت که از ابزار گوناگون سرکوب بهره‌مند است، آسیب‌پذیرتر است. نظارت مردمی، اگر چه از تأثیرپذیری از عوامل قدرت دورتر و اطمینان بخش‌تر است، حکومت‌ها می‌توانند با ایجاد رعب و وحشت و استفاده از ابزار سیاسی، مردم عادی را از صحنه خارج کنند اما تشکل‌های سازمان یافته چون در بافت قدرت حضور دارند یا احیانا از پشتیبانی بخشی از حاکمیت برخوردارند در مقابل تعدیات قدرت و استیلای دولت مقاوم‌تر ظاهر می‌شوند.
ج- نشریات و مطبوعات
مطبوعات که امروز به عنوان رکن چهارم آزادی و دموکراسی مطرح هستند، در صورتی که در مسیر اصلی خود باشند، نقش منحصر به فردی را در تعدیل قدرت ایفا خواهند کرد. گام‌های اولیه انحراف در حاکمیت، معمولاً در خفا صورت می‌گیرد و باندهای قدرت سعی می‌کنند خارج از دید مردم در راستای منافع خود به زد و بند بپردازند یا ممکن است مدیران جامعه به علت درگیری مستقیم با امور جامعه، در بعضی تصمیمات خطا کنند یا از عواقب تصمیمات خود مطلع نباشند. بنابراین شفاف‌سازی در عرصه روابط قدرت، افشای تخلفات و اطلاع‌رسانی بموقع، عرصه را بر متخلفان و سوءاستفاده‌کنندگان تنگ و از گسترش اشتباهات جلوگیری خواهد کرد و این مهم امروز برعهده مطبوعات است. لذا در جمهوری اسلامی «نشریات و مطبوعات در بیان مطالب آزادند مگر آنکه مخل مبانی اسلام یا حقوق عمومی باشد.» البته امروز این مهم از حد مطبوعات فراتر رفته و از طریق صداوسیما و شبکه‌های اطلاع‌رسانی به صورت مؤثر پیگیری می‌شود و در شفاف‌سازی روابط قدرت بسیار اثربخش بوده است. در جمهوری اسلامی ایران نیز «در صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، آزادی بیان و نشر افکار، با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور باید تأمین شود.» اما از آنجا که صداوسیما در ایران فقط از سوی حکومت مدیریت شده و تأسیس شبکه‌های خصوصی مجاز نیست، در نقد قدرت از کارکرد ضعیف‌تری برخوردار است.
د- اجتماعات مردمی
یکی از راه‌های مؤثر اعتراض، احقاق حق و جلوگیری از تصمیمات نابجای حکومت، تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌های مردمی است که در ایران «بدون حمل سلاح به شرط آنکه مخل مبانی اسلام نباشد، آزاد است». تشکیل اجتماعات اعتراض‌آمیز، کم‌هزینه‌ترین ابزار برای طبقات زیرین اجتماع یا گروه‌های اقلیت است که می‌تواند در سطح تصمیم‌سازی جامعه مؤثر افتد. تجربه ثابت کرده است احزاب و نشریات صاحب اثر، به خاطر هزینه‌های مالی و سیاسی‌ای که به دنبال دارند، معمولاً به دست افراد و گروه‌های ذی‌نفوذ و دارای مکنت اقتصادی- سیاسی اداره می‌شوند اما تشکیل اجتماعات، اگر چه در کشورهای کمتر توسعه‌یافته بی‌هزینه نیست ولی با این حال، برای عامه مردم آسان‌ترین راه برای احقاق حق محسوب می‌شود.
احزاب، مطبوعات و اجتماعات سیاسی به همان میزان که در اصلاح قدرت مفیدند به همان مقدار برای کانون‌های قدرت و صاحبان مکنت خطرناک هستند، به همین خاطر ممکن است کسانی در صدد برآیند مطبوعات، گروه‌ها و افراد سرکش و مزاحم را به عناوین مختلف حتی با استفاده از ابزار قانون، محدود یا از صحنه خارج کنند. قانون اساسی برای پیشگیری از این امر «رسیدگی به جرائم سیاسی و مطبوعاتی» را علنی و «با حضور هیأت منصفه در محاکم دادگستری» اعلام کرده و از این طریق ضریب اطمینان در محاکمات سیاسی را بالا برده است.
4- کنترل نهادی
اما علاوه بر 3 شیوه‌ای که در بالا توضیح داده شد، قانون اساسی جمهوری اسلامی یک ساختار نهادی پیچیده و گسترده‌ای نیز برای کنترل و نظارت بر همه ارکان قدرت از رهبری تا سایر قوا تدبیر کرده است. نمایندگان مجلس خبرگان رهبری که با رأی و نظر مردم انتخاب می‌شوند، بر رهبری نظارت دارند و رهبری بر 3 قوه و سایر دستگاه‌ها نظارت دارد، قوه مقننه بر قوه مجریه و قضائیه، قوه قضائیه بر دیگر قوا نظارت می‌کند و نهادها و ساختارهای کنترلی و نظارتی تعبیه شده دیگر نیز به صورت ساختارمند و نهادی به کنترل و نظارت کمک می‌کنند.
برگرفته از کتاب مهار قدرت در مردم‌سالاری دینی، نوشته دکتر پرویز امینی