کد خبر: 215181تاریخ: 1398/10/24 00:00
دکتر حسن سبحانی، استاد تمام اقتصاد دانشگاه تهران در گفت‌و‌گو با «وطن امروز»:
بودجه‌ریزی باید دگرگون شود
* وضع مالیات بر سود سپرده الزامی است
محمد نجارصادقی/ حمید کمار*: با آنکه غبار اتفاقات تلخ روزهای اخیر هاله‌ای روی تمام خبرها کشیده است، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در حال بررسی اصلی‌ترین سند دخل و خرج اقتصادی کشور یعنی بودجه در کمیسیون تلفیق هستند. بودجه به دلیل نمایش میزان درآمدها و هزینه‌های دستگاه‌های دولتی و عمومی و در برگیری ریل‌گذاری قیمت‌ها و نگرش اصلی دولت نسبت به اقتصاد 99 دارای جایگاه ویژه‌ای است. البته لایحه بودجه 99 به خاطر دلایلی فراتر از مسائل گفته شده هم دارای اهمیت است و آن اینکه تمام کارشناسان اقتصادی و حتی نهادهای مطالعاتی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی بر ضعف آن صحه گذاشته‌اند.
برای پیگیری راهکارهای فرار از یک بودجه ضعیف سراغ یکی از نمایندگان ادوار مجلس شورای اسلامی که سابقه ریاست کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی را هم دارد رفتیم. دکتر «حسن سبحانی»، استاد تمام اقتصاد دانشگاه تهران با تجربه بیش از یک دهه قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی به «وطن امروز» توضیح می‌دهد که نمایندگان باید در این شرایط چه برخوردی را نسبت به بودجه داشته باشند.
* طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، لایحه بودجه سال 99 حداقل 131 هزار میلیارد تومان کسری دارد. بسیاری از کارشناسان هم از وضعیت بودجه سال آینده ابراز نگرانی کرده‌اند. نظر شما در این باره چیست؟
درباره لایحه بودجه تاکنون بیش از آنچه دولت اعلام کرده، نظر قطعی خاصی نمی‌توان داد. لایحه دولت طبق آنچه اعلام می‌کند، معادل 106 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی دارد که البته با کسری بودجه تفاوت دارد. این یعنی درآمد مالیاتی و درآمدهای دیگر انحصارا بابت هزینه‌های جاری دولت صرف شود و دولت حتی یک ریال اعتبار عمرانی نداشته باشد. البته ممکن است این عدد بیشتر یا کمتر شود. مثلا اگر دولت هزینه‌های بیشتری کند، این کسری بیشتر می‌شود اما اگر در هزینه‌های خود تجدیدنظر کند یا مجلس هزینه‌های دولت را محدود کند، این عدد کمتر می‌شود.
درباره کسری بودجه هم افرادی که صحبت می‌کنند، احتمالا بر اساس رویه‌های قبلی مجلس که تغییرات قابل اعتنایی در لایحه دولت نمی‌داده، برخی از عدم وصولی‌ها را پیش‌بینی می‌کنند و عدد کسری بودجه را تخمین می‌زنند. من فکر نمی‌کنم که بتوان پیش از تصویب بودجه و تبدیل آن به قانون، درباره کسری سخن گفت. البته کسری بودجه لزوما به معنای سازش سیاسی نیست؛ باید دید سال آینده دولت چگونه این کسری را مدیریت می‌کند.
عرف بودجه‌نویسی در ایران اینگونه است که در ماده‌واحده اشاره شده است هزینه‌ها باید به اندازه درآمدها تخصیص داده شود. این موضوع فتیله تنظیم کسری بودجه است؛ یعنی اگر درآمدها محقق نشود به دستگاه‌ها کمتر بودجه اختصاص می‌دهد و به طور خودکار می‌تواند آن را تنظیم کند بدون آنکه به جایی رجوع کند. منظورم این است که یک سازوکار خودکار در قانون بودجه می‌آید که هزینه‌ها را به اندازه درآمدها محدود می‌کند.
* درباره منابع بودجه، بسیاری از کارشناسان و البته مرکز پژوهش‌ها اعلام کرده‌اند این رقم درآمدها محقق نمی‌شود، بویژه درباره رقم درآمدهای نفتی و فروش اموال و دارایی‌های دولت این نقدها وجود داشت. نظر شما در این باره چیست؟
بیش‌برآورد درآمد کاملا موضوعیت دارد. 80 هزار میلیارد تومان حاصل از انتشار اوراق مالی اسلامی و به اصطلاح قرض، از ظرفیت اقتصاد کم می‌کند. مگر آنکه نرخ به اصطلاح سود این اوراق آنقدر بالا باشد که افراد راضی شوند پول خود را از بانک بیرون آورده و به دولت دهند. در این صورت درآمد 80هزار میلیارد تومانی محقق می‌شود اما پرداخت این مبلغ به همراه سود اصطلاحی آن بر دوش دولت‌های آینده می‌افتد. کما اینکه همین دولت هم در حال پرداخت هزینه استقراض دولت‌های قبلی است.
اما درباره درآمد نفت باید گفت که به نظر می‌رسد بیشتر از واقعیت تخمین زده شده است. البته چند عدد در بودجه درباره آن آمده است؛ یک رقم 45 هزار میلیارد تومان است. یک مورد دیگر هم هست که اعلام شده اگر امکان فروش بیشتر نفت فراهم شد تا 40 هزار میلیارد تومان بابت بدهی‌های گذشته و هزینه‌های این قانون صرف خواهد شد. عبارت «هزینه‌های این قانون» در سقف ماده‌واحده نیامده است. به هر حال درباره درآمد نفت به طور آگاهانه زیادگویی شده که با هزینه‌ها سربه‌سر شود اما این لزوما به معنای کسری بودجه نیست، چرا که دولت می‌تواند با عدم تخصیص اعتبار، کسری را مدیریت کند.
* با توجه به اینکه تقریبا هر سال کشور گرفتار کسری بودجه می‌شود، این کسری بودجه ناشی از چیست؟ چرا این مساله هیچ‌گاه حل نمی‌شود؟
کسری بودجه به معنای مازاد هزینه‌ها بر درآمدهاست. وقتی هزینه‌های دولت بیش از درآمد است، کسری بودجه پدید می‌آید. یکی از عوامل ایجاد کسری بودجه این است که در کشور ما، حفظ دستگاه‌های اجرایی عمدتا دولتی یک اصل است؛ دستگاهی که اعتبار می‌گیرد، فرض بر این است که همیشه باید بودجه بگیرد و حتی به اندازه نرخ تورم هم باید بر بودجه آن افزوده شود. یعنی هیچ دستگاهی از بودجه حذف نمی‌شود یا حتی بودجه آن ثابت هم نمی‌ماند. بنابراین هزینه‌ها همواره قطعی است اما درآمدها محتمل است. نمونه دیگر هم برنامه‌ها، ردیف‌ها و دستگاه‌هایی هستند که بودجه آنها طبق قانون پرداخت نمی‌شود اما در بودجه به‌وفور حضور دارند. در سال‌هایی که در مجلس حضور داشتم این ردیف‌ها را «مسافران ناخوانده قطار بودجه» نامگذاری کردم. یعنی اینطور نیست که بودجه این ردیف‌ها برای مدت مشخصی پرداخت شود و پس از مدتی هدف محقق شده و پرداخت بودجه قطع شود. اگر بودجه را مرور کنید ردیف‌هایی را می‌بینید که اکثر آنها موضوعیت حضور در بودجه و اختصاص ردیف ندارند و بسیاری از اینها هم بر اساس قانون بودجه نمی‌گیرند.
* پس به عقیده شما بودجه باید در اختیار چه دستگاه‌هایی قرار گیرد؟
بودجه باید به دستگاه‌هایی اختصاص یابد که بر اساس قانون تکلیفی دارند، نه اینکه بر اساس لابی‌گری پرداخت شود. یکی از عوامل تحمیل هزینه‌های اضافی به دولت در بودجه، موازی‌کاری در بسیاری از دستگاه‌هاست، بویژه در حوزه‌هایی مثل آموزش، فرهنگ، آموزش علوم پزشکی و تحقیقات. بیشتر دانشگاهی‌ها اسمی از اعتبارات موازی در دانشگاه‌ها و حوزه فرهنگ نمی‌برند ولی فلسفه حفظ دستگاه‌ها و ردیف‌ها این است که باعث می‌شود مثلا دانشگاه‌هایی که زمانی تعداد بسیاری دانشجو داشتند ولی اکنون ظرفیت خالی زیادی دارند، بودجه‌شان سالانه افزایش یابد.
نکته دیگر اینکه بودجه برخی فعالیت‌ها به خاطر اشخاص حقیقی پرداخت می‌شود و هر سال هم به آن اضافه می‌شود.
* راه‌حل چیست؟
راه‌حل این مساله، رعایت 2 مورد است: اول، هر دستگاهی که قرار است به آن بودجه داده شود باید قانون مربوط به آن وجود داشته باشد. اگر این کار انجام شود، انقلاب بزرگی در هزینه‌ها رخ می‌دهد. دوم، مواردی که اختصاص بودجه به آنها قانونی است، اعلام شود که بودجه سال گذشته مبنای پرداخت سال آینده نیست و پرداخت بودجه به آنها برای سال آینده بر مبنای «بودجه‌ریزی از صفر» باشد. پس از پایان سال هم باید عملکرد این دستگاه‌ها بررسی و حسابرسی شده و تلاش شود در این حسابرسی‌ها فعالیت‌های موازی حذف شود. بنابراین می‌توان گفت بخش مهمی از کسری بودجه و هزینه‌های زیاد، افزایش بدون توجیه هزینه‌هاست. طبیعی است در چنین شرایطی درآمد هم متناسب با آن زیاد نمی‌شود و در نتیجه کسری بودجه حقیقی ایجاد می‌شود.
تاکید بنده بر اختصاص بودجه بر اساس قانون است؛ رقم بودجه مساله اصلی نیست. لذا اگر فعالیتی مغایر قانون بودجه بگیرد، حتی اگر یک ریال بودجه بگیرد این اشکال است. مثلا شخصی یا دستگاهی تصمیم می‌گیرد مراسم بزرگداشت سعدی را برگزار کند؛ این بودجه هیچ وقت حذف نمی‌شود. صحبت من روی کم و زیاد این ارقام نیست، بلکه منظورم این است که سلیقه‌ای نباید عمل کرد، باید بر اساس قانون بودجه را تنظیم کرد.
* یکی از مسؤولان سازمان مالیاتی کشور اخیرا در واکنش به عدم تحقق بودجه مبتنی بر مالیات گفته بود سازمان مالیاتی ناکارآمد است. به نظر شما علت عدم تحقق بودجه مبتنی بر مالیات چیست؟ آیا اقتصاد کشش پرداخت مالیات را ندارد یا نهاد مالیاتی ناکارآمد است؟
البته هر دو حالت می‌تواند باشد؛ هم عدم کشش ظرفیت‌های اقتصادی و هم ناکارآمدی سیستمی یا ناکارآمدی ناشی از برخی ملاحظات در اجرای قانون می‌تواند عامل چنین مشکلی باشد. در بودجه سال 99 معادل 198 هزار میلیارد تومان مالیات در اقتصاد کنونی ایران رقم زیادی نیست اما باید دید این مالیات از کجا دریافت می‌شود؟ 47 درصد از این مقدار، مالیات بر کالا و خدمات است. 5/33 درصد هم مالیات بر ارزش افزوده در بودجه پیش‌بینی شده است که مصرف‌کننده نهایی می‌پردازد. در واقع این مالیات بر ارزش افزوده نیست، مالیات بر مصرف است چون مصرف‌کننده آن را می‌پردازد. جالب اینجاست که قانون مالیات بر ارزش افزوده هنوز دائمی نشده است و در طول این سال‌ها، مدام آزمایشی اجرا شده و تمدید می‌شود. در چنین شرایطی مالیات بر ارزش افزوده یا به عبارت درست‌تر مالیات بر مصرف، یک‌سوم درآمد مالیاتی ایران را تشکیل می‌دهد. بنابراین اگر شما بخواهید از محل مالیات بر ارزش افزوده درآمدهای خود را افزایش دهید، باید به مصرف‌کننده فشار آورید. مالیات بر ارزش افزوده، 71 درصد مالیات بر کالاها و خدمات را تشکیل می‌دهد. آیا در کشوری که دولت اعلام می‌کند به 60 میلیون نفر یارانه می‌پردازد، می‌توان از چنین مردمی مالیات بیشتر گرفت؟
این در حالی است که سهم مالیات بر ثروت 5/3 درصد است. همچنین سهم شرکت‌های دولتی و غیردولتی از کل درآمدهای مالیاتی 3/22 درصد است. شرکت‌های غیردولتی 71 درصد مالیات اشخاص حقوقی را می‌دهند، در حالی که شرکت‌های دولتی 28 درصد این سهم را در اختیار دارند. بنابراین اگر بخواهید درآمد مالیاتی را از این محل افزایش دهید، باید به تولید فشار بیاورید.
مالیات بر حقوق 46 درصد از مالیات بر مشاغل را تشکیل می‌دهد. برخی صنف‌ها ممکن است وضع‌شان خوب باشد و مالیات ندهند، مثل صنف طلافروشان و... ولی بقیه شرایط مطلوبی ندارند. همچنین مالیات بر حقوق کارکنان دولتی 23 درصد و مالیات حقوق بخش حقوقی هم حدود 27 درصد است. این در حالی است که از حدود 25 میلیون شاغل در کشور، 20 درصد در بخش عمومی و 80 درصد در بخش خصوصی شاغل هستند. با این حال، این 80 درصد بخش خصوصی 26 درصد از مالیات بر حقوق را می‌دهند و 20 درصد از کارکنان کشور که در بخش عمومی هستند، 23 درصد مالیات بر حقوق را می‌دهند. در واقع درآمد بسیاری از شاغلان بخش خصوصی زیر نصاب مالیاتی است که مشمول مالیات نمی‌شوند. اینها واقعیت‌های مالیات کشور است. بنابراین اگر از افزایش درآمد مالیاتی گفته می‌شود، باید به این سوالات پاسخ داد که با این شرایط چه باید کرد؟ یا باید از مصرف مالیات گرفت، یا حقوق‌شان را بیشتر کرد، یا اینکه اقتصاد را رونق داد. بنابراین همین رقم مالیاتی هم که در بودجه آمده است، مطابق این واقعیت‌ها کم نیست اما اگر گفته شود اقتصاد را رونق می‌دهیم و ظرفیت‌های مالیاتی را افزایش می‌دهیم، بله درست است. اما پاسخ این است که خب! این کار را انجام دهید؛ چرا اقتصاد را معطل نگه داشتید؟
* سرانجام کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی مواردی را به پایه‌های مالیاتی سال آینده اضافه کرد، از جمله مالیات بر خانه‌های خالی یا خودرو و خانه‌های لوکس. در این بین شاهدیم هنوز پایه‌ای مانند مالیات سپرده‌های کلان تصویب نشده است؛ نظر شما در این‌باره چیست؟
من سال‌هاست معتقدم بر درآمد سپرده‌های بانکی باید مالیات وضع شود. هیچ دلیلی وجود ندارد که افرادی بدون ریسک، پول مطمئن گیر بیاورند و مالیات هم ندهند اما عده‌ای که با کار و زحمت به درآمدی می‌رسند مالیات بدهند. پیامدهای آن هم باید بررسی شود. من اعتقاد دارم کسی اگر نمی‌خواهد اینگونه مالیات بدهد، قاعدتا باید پول خود را به جریان بیندازد و در تولید باشد. البته به نظر من مقدم است قانون بانکداری بدون ربا اجرا شود اما زمانی که این قانون به صورت غیرقانونی اجرا نمی‌شود، پس باید از سود سپرده هم مالیات گرفت. در قانون بانکداری بدون ربا سپرده‌ها صرف تولید می‌شود و سپرده‌گذار سود واقعی می‌گیرد، در این صورت اخذ مالیات درست نیست اما امروز در بانکداری ایران چنین موضوعی رخ نمی‌دهد. مردم قرار بود در جمهوری اسلامی بهره نگیرند و سپرده‌های آنها در شریان‌های اقتصادی جاری شود؛ اشتغال ایجاد کند، تولید را به حرکت درآورد، سطح قیمت‌ها را کاهش دهد و... و در این وضعیت صاحبان سرمایه هم سود ببرند. سودی که امروز پرداخت می‌شود بهره است. بنابراین مالیات بر ربا و بهره باید گرفته شود با اینکه معتقدم اصل آن اشکال دارد و حرام است.
* هم‌اکنون لایحه بودجه در مجلس در حال رسیدگی است؛ پیشنهاد شما برای اصلاح این لایحه چیست؟
اصلاحات گسترده دیگر به این مجلس نمی‌رسد. اولین مسأله یک امر عقلایی است که باید بودجه بر اساس ضوابطی نوشته شود، این ضوابط در کشور ما وجود ندارد و باید قانون اصل 52 قانون اساسی را بنویسیم که درباره بودجه‌نویسی است. امروز دولتی‌ها و نمایندگان نمی‌دانند در بودجه چه چیزی را باید بنویسند. وقتی قانون نیست، شاهد هرج و مرج می‌شویم. 40 سال از تصویب اصل 52 قانون اساسی گذشته و هنوز قانونی در این رابطه ننوشته‌ایم.
به نظرم این کلیدی‌ترین راهکار است. این نرم‌افزاری است که می‌گوید دولت و مجلس باید چگونه عمل کنند. به جای این قانون صریح، انبوهی از قوانین است که تحت عنوان تنظیم مقررات مالی دولت در 2 جلد با ضمائم مختلف طی سالیان مختلف نوشته شده و به صورت قانونی در حال اجراست. این قواعد را به کامپیوتر هم بدهید نمی‌تواند سازگاری در آنها بیابد.
* پیشنهاد راهبردی خوبی است اما آیا برای کوتاه‌مدت هم پیشنهادی دارید؟
کمیسیون تلفیق می‌تواند در لایحه بودجه تمام تبصره‌هایی را که جنبه بیش از یک سال یا قانون دائم دارند حذف کند؛ این کار شدنی است. من زمانی که رئیس کمیسیون تلفیق بودم این کار را کردم، کمیسیون تلفیق یک جا رای داد و ما بیش از یک‌سوم لایحه را از بین بردیم، اینگونه زمان نمایندگان تقریبا 2 برابر می‌شود. موضوع دوم اینکه به نظر من باید اعتبارات جاری و در درجه بعد بعضی موضوعات عمرانی دستگاه‌ها را کاهش داد یا لااقل در سطح سال 98 نگه داشت.
با این تفاسیر بودجه کنونی احتیاج به اصلاح ساختاری دارد و هم‌اکنون باید جراحی بزرگی رخ دهد.
زمانی که وضع‌مان خوب نیست، زمانی که درآمدها بیش از اندازه بزرگ‌نمایی شده، زمانی که مراکز مطالعاتی به وضوح می‌گویند شرایط خطرناک است، اولین کاری که کشور باید بکند این است که تمام مجموعه‌های مربوط به نظام مالی را تا شهریور 99 منسوخ کند و موظف شود لایحه اصل 52 قانون اساسی را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.
وضع موجود باید خراب شود؛ اینکه زیر سقف یک ساختمان خراب بنشینیم و بگوییم دستی روی دکمه برق اتاق کشیدم پس درست شد، درست نیست. حقیقت این است که شرایط ما عادی نیست؛ شرایط ما از تخریب هم گذشته اما به روی خودمان نمی‌آوریم.
* درباره شرکت‌های دولتی جای صرفه‌جویی یا کاهش هزینه‌ها وجود دارد؟
مسلما چنین بستری فراهم است. بنده در سالی که نماینده بودم، هزینه غیرعملیاتی یا اجرایی شرکت‌های دولتی را با کمک دیگر نمایندگان کاهش دادم. ما در آن سال گفتیم 4 هزار میلیارد تومان هزینه غیرعملیاتی شرکت‌های دولتی کاهش یابد. با این کار، سود شرکت‌های دولتی افزایش یافت و در نتیجه، درآمد دولت از محل مالیات بر سود این شرکت‌ها افزایش یافت. البته در آن زمان مسؤولان دولتی مخالفت می‌کردند. در نتیجه راهکارهای کوتاه‌مدت وجود دارد اما هزینه دارد. اصلاح ساختار توسط افرادی که ساختار موجود را پدید آورده یا حامی آن هستند، امکان‌پذیر نیست. متاسفانه اکنون کسانی که در دولت و بعضا در مجلس هستند، موجد این ساختار بودجه هستند. بدیهی است این افراد، ساختاری را که خودشان ایجاد کردند نمی‌توانند اصلاح کنند. در هر صورت ساختارها را باید افرادی متحول کنند که هم بلد باشند و هم جسارت انجام این کار را داشته باشند. شما اگر حامی چیزی باشید، نمی‌توانید آن را اصلاح کنید. کسانی که امروز در سازمان برنامه و بودجه و دولت هستند حامیان درجه یک همین بودجه‌ریزی بودند، البته بیش از این هم کاری از دست‌شان بر نمی‌آید.
* دولت مدعی است نفت را از بودجه خارج کرده است؛ این موضوع را قبول دارید؟ به نظر شما چه میزان از بودجه هنوز وابسته به نفت است؟
این موضوع محقق نشده است و همان اتفاقی که در سال‌های گذشته رخ داده بود باز هم به وقوع پیوست. می‌شود گفت در این بودجه 46 درصد درآمدهای نفتی حاکم است، پس چگونه نفت حذف شده است؟ البته این 46 درصد در 838 هزار میلیارد تومان است. یعنی اینکه می‌گویند کل رقم بودجه نزدیک 400 هزار میلیارد تومان است، واقعی نیست و رقم دیگری است.
گروه اقتصادی*
***
[گروگان‌گیری نمایندگان مجلس از سوی دولت!]
حسن سبحانی در پاسخ به این سوال که به نظر می‌رسد موضوع بودجه امسال بسیار سیاسی شده است، می‌گوید: بودجه موضوعی در اقتصاد سیاسی است، بنابراین نمی‌شود که بودجه سیاسی نباشد. در واقع بودجه نماد اعمال قدرت دولت و مجلس است. از سال‌ها قبل سازمان برنامه و بودجه شیوه‌ای را اتخاذ کرده که لابی نماینده‌ها را برای داشتن پروژه در حوزه انتخابیه‌شان پاسخ دهد. برای همین جدول 20 بودجه را آورده که در این جدول هرچه درخواست از نمایندگان باشد آورده می‌شود. در این جدول 279 طرح وجود دارد. مثلا یکی از این طرح‌ها بیمارستان 800 تختخوابی است. جالب است که برای همه این 279 طرح، جمعا 55 میلیارد تومان در بودجه پیش‌بینی کرده است؛ چون این طرح‌ها جدی نیست. فکر کنم اسم تمام شهرها و حتی برخی بخش‌های ایران در این جدول وجود دارد. نماینده‌ها زمانی که قرار است برای بودجه رای بدهند، احساس می‌کنند اگر این بودجه تصویب نشود زحمت‌شان برای وارد کردن این پروژه‌ها در بودجه از بین می‌رود و بنابراین اکثر نماینده‌ها لایحه دولت را رد نمی‌کنند. به بیان دیگر، طبق یک قانون نانوشته دولت نمایندگان مجلس را با جدول 20 گروگان می‌گیرد هرچند که مقدار بودجه‌ای که به این طرح‌ها نیز اختصاص داده می‌شود بسیار ناچیز است. اینها قبل از آنکه مشکل بررسی‌کننده‌ها باشد که هست، مشکل فقدان یک نظام کارشناسی متناسب با مشکلات ایران در سازمان برنامه و بودجه است. یعنی نشانه‌ای از این سازمان دیده نمی‌شود که می‌توانند از پس این مسائل عالمانه برآمده و مدیریت کنند. سازمان برنامه و بودجه باید محلی برای اتخاذ عالمانه‌ترین تصمیمات باشد.
تصویر بالا بخشی از مصوبات جدول 20 لایحه بودجه است