31 فروردین‌ماه سال جاری بود که خبر توافق مدیران عامل بانک‌ها و موسسات اعتباری برای رعایت مصوبه سال 95 شورای پول و اعتبار مبنی بر رعایت سقف سود 15 درصدی برای سپرده‌های بلند‌مدت از تاریخ یکم اردیبهشت منتشر شد. 2 روز پس از انتشار این خبر «وطن امروز» در گزارشی تحلیلی با عنوان «توافق روی آب» مطالبی در نقد اختیاری شدن رعایت مصوبات الزام‌آور شورای پول و اعتبار منتشر کرد. در این گزارش همچنین عنوان شد هیچ تضمینی برای پایبندی همه اعضای شبکه بانکی و پایداری این توافق وجود ندارد. این در حالی است که بررسی‌های «وطن امروز» نشان می‌دهد با وجود گذشت یک هفته از تاریخ اجرای توافق بانک‌ها، هنوز تعدادی از بانک‌ها و موسسات اعتباری به این توافق پایبند نبوده و سودهای تا 20 درصدی به سپرده‌های یکساله پرداخت می‌کنند.

 

* توافقی که قبل از شروع نقض شده بود!

توافق بانک‌ها برای رعایت مصوبه سال 95 شورای پول و اعتبار در حالی بود که پیش از این هم‌ چنین جلساتی با حضور مدیران عامل بانک‌ها برگزار شده بود. با این حال برخی بانک‌ها برای جبران کسری ذخایر خود، اقدام به پرداخت سود بالاتر از سقف قانونی کرده و عملا توافق‌شان برای رعایت قانون را دور می‌زدند. پس از آشکار شدن تخلف چند عضو شبکه بانکی، سایر بانک‌ها نیز برای در امان ماندن از خروج و روانه شدن سپرده‌های خود به سمت این بانک‌ها و گرفتار شدن در کسری ذخایر، اقدام به پرداخت سودهای بالاتر کردند. رقابت بانک‌ها برای جذب سپرده از طریق پرداخت بهره بیشتر به سپرده‌ها در نهایت منجر به افزایش شدید بدهی بانکی و تشدید شکاف ترازنامه‌های بانک‌ها ‌شد. این خطر اکنون توافق اخیر بانک‌ها را نیز تهدید می‌کند. بررسی‌های «وطن امروز» نشان می‌دهد بانک آینده‌، قوامین و موسسه اعتباری ملل با 18 درصد و بانک انصار با 20 درصد تخلف کرده‌اند. اطلاعات اینفوگرافیک پیش‌رو یافته‌های «وطن امروز» از تخلف چند بانک و موسسه اعتباری را نشان می‌دهد. طبق داده‌های این اینفوگرافیک که از بررسی‌های روز گذشته «وطن امروز» به دست آمده است، با وجود گذشت یک هفته از توافق بانک‌ها برای رعایت سقف سود 15 درصدی برای سپرده‌های بلند‌مدت، هنوز برخی بانک‌ها و موسسات اعتباری به تخلفات گذشته خود ادامه می‌دهند. تخطی برخی بانک‌ها از توافق اخیرشان البته خبر عجیبی نیست؛ چنانکه این بانک‌ها حتی مصوبات الزام‌آور شورای پول و اعتبار به‌عنوان عالی‌ترین الزامات بانکی را هم بدون واهمه از برخورد جدی بانک مرکزی اجرا نمی‌کنند. این رفتار بانک‌ها اما ریشه در ضعف مفرط نظارت بانک مرکزی دارد.

 

* بانک مرکزی هیچ‌کاره است

 برگزاری جلسه مدیران بانک‌ها به منظور توافق برای رعایت مصوبات شورای پول و اعتبار، طنز تلخی است که در نبود نظارت کارآمد بانک مرکزی به واقعیتی در نظام بانکی کشور تبدیل شده است. در نبود نظارت فعال بانک مرکزی بر شبکه بانکی کشور، رعایت قوانین و دستورالعمل‌های مربوط دیگر تکلیف بانک‌ها نیست، بلکه گزینه‌ای است که بسته به صلاحدید مدیران بانک‌های کشور ممکن است اجرا نشود. کم‌هزینه شدن تخلف در نظام بانکی کشور اکنون واقعیتی است که تمام بانک‌ها به آن پی برده‌اند و از همین رو است که اجرای مصوبه سال 96 شورای پول و اعتبار برای رعایت سقف 15 درصدی بهره به سپرده‌های بلند‌مدت (یکساله) تقریبا از سوی هیچ یک از بانک‌ها جدی گرفته نمی‌شود.

تبدیل شدن بانک مرکزی به بازیگر بی‌اختیار و تبدیل «الزام» بانک‌ها در اجرای قوانین بانکی به «اختیار» آنها، دلایل مختلفی دارد که تشریح هر یک از آنها به درازا می‌کشد اما چند عامل جزو مهم‌ترین علل شکل‌گیری وضعیت فعلی نظام بانکی کشور است. اولین مورد، جابه‌جایی بدون محدودیت مدیران بین «بانک‌ها» و «بانک مرکزی» و رعایت نشدن اصل «درب‌های گردان» است. گردش آزاد مدیران میان بخش خصوصی و بخش حاکمیتی باعث شکل‌گیری زمینه فساد یا حداقل مماشات مقامات بانک مرکزی در قبال تخلفات بانک‌ها می‌شود. این موضوع سبب شده معدود جلسات معاون نظارتی بانک مرکزی با مدیران بانک‌ها، به جلساتی دوستانه میان همکاران فعلی با همکاران سابق شبیه باشد تا به جلسه‌ای برای توجیه مدیران بانک‌ها برای اجرای قوانین یا جلسه‌ای برای رسیدگی قانونی به تخلفات آنها. علت دیگر تبدیل شدن بانک مرکزی به عنصری بی‌خاصیت در راهبری شبکه بانکی، شفاف نبودن تصمیمات مقامات نهاد ناظر بویژه در معاونت نظارت بانک مرکزی و پاسخگو نبودن این مقامات است. شفاف نبودن وضعیت رسیدگی معاونت نظارت بانک مرکزی به تخلفات شبکه بانکی، حاشیه امنی برای معاونت نظارت بانک مرکزی ایجاد کرده که مماشات آنها با تخلفات بانک مرکزی را کاملا بدون هزینه کرده است. شفاف نبودن روندهای موجود در بانک مرکزی در کنار نبود سازوکار پاسخگویی مدیران این نهاد، باعث بی‌تفاوت شدن مسؤولان بانک مرکزی بویژه معاونت نظارت این نهاد به تخلفات بانک‌ها و مسائل نظام بانکی کشور شده است.

دیگر عامل از دست رفتن اقتدار بانک مرکزی برای کنترل رفتار شبکه بانکی، نبود سازوکار اجرایی دقیق برای انحلال بانک یا موسسه اعتباری متخلف است. با وجود آنکه موضوع «لغو اجازه تاسیس بانک» در ماده 39 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 آمده است، هنوز هیچ سازوکاری برای اجرای آن تدوین نشده است. از همین رو بانک‌های کشور با علم به این نقص قانونی و بدون هراس از انحلال بانک، مرتکب شدیدترین تخلفات می‌شوند. این در حالی است که «لغو مجوز بانک» در کشورهای توسعه‌یافته، موضوعی عادی است، چنانکه هر ساله تعداد زیادی از بانک‌ها لغو مجوز شده و بانک‌های جدیدی تاسیس می‌شوند.

پیش از توافق اخیر بانک‌ها برای رعایت مصوبه شورای پول و اعتبار درباره سقف سود 15 درصدی، تقریبا هیچ یک از اعضای شبکه بانکی کشور از این مصوبه پیروی نمی‌کردند. جدول پیش‌رو وضعیت سود پرداختی بانک‌ها و موسسات اعتباری تا پیش از توافق اخیر را نشان می‌دهد. تخلف شبکه بانکی از رعایت این مصوبه در سال‌های اخیر باعث تحمیل هزینه سنگین به سمت هزینه‌های ترازنامه بانک‌ها شد. این موضوع سبب شد بسیاری از بانک‌ها برای رعایت نرخ سود 15 درصدی انگیزه پیدا کنند. کاهش سود سپرده‌ها نیازمند رعایت همه اعضای شبکه بانکی است، چرا که اگر حتی یکی از اعضا اقدام به پرداخت سودهای بالاتر کند، سپرده‌های بانکی از سایر بانک‌ها خارج شده و به حساب بانک متخلف حرکت می‌کند. این اتفاق باعث کاهش ذخایر بانک‌ها نزد بانک مرکزی می‌شود. از همین رو بانک‌ها برای جلوگیری از کسری ذخایر اقدام به تنظیم رفتار خود با بانک متخلف می‌کنند. به همین خاطر هزینه کل شبکه بانکی افزایش یافته و شکاف ترازنامه تمام بانک‌ها تشدید می‌شود. 

 

***

بانک‌ها اصلی‌ترین خالقان پول در اقتصاد هستند‏‎؛ برعکس تصور رایج، اساسا مبلغی که بانک‌ها در اختیار تسهیلات‌گیرندگان قرار می‌دهند از سپرده‌های سپرده‌گذاران نیست و آنها می‌توانند این کار را بدون پشتوانه هم انجام دهند. هم‌اکنون بیش از 90 درصد پول موجود در کشور توسط بانک‌های تجاری پدید آمده است‎‌ و به اشتباه برخی بر این باورند بانک مرکزی خالق این پول‌ها بوده، که باید توجه داشت این کار توسط بانک‌ها انجام شده است. این امتیاز خلق ‌پول در اصل از حقوق حاکمیت است که به بانک‌های تجاری واگذار شده و به موجب آن، صاحبان بانک‌ها دارای رانت گسترده‌ای شده‌اند. هر چند خلق پول می‌تواند اثرات بسیار مثبتی در اقتصاد داشته باشد ولی خلق پول بی‌ضابطه موجب بی‌عدالتی، تورم و ناپایداری اقتصادی خواهد شد. به همین دلیل در کشورهای پیشرفته، نظارت‌های شدید و سخت‌گیرانه‌ای بر بانک‌های تجاری وجود دارد اما در ایران، در خلأ مقام ناظر پولی، با حجم بالای معوقات بانکی و افزایش بدهی بانک‌ها به بانک ‌مرکزی مواجه هستیم. 

 

* لزوم پاسخگویی و استقلال نسبی ناظر پولی

بسیاری از کشورهای پیشرفته، پس از بحران‌های مالی، اقتدار مقام ناظر بانکی را افزایش داده‌اند، در این میان ۲ عامل استقلال نسبی ناظر پولی و پاسخگویی به سایر نهاد‌ها از اهمیت بالایی برخوردار است. یکی از عوامل مؤثر بر تقویت نظارت بر بانک‌ها، پاسخگویی مقام ناظر بانکی است. کوتاهی ناظر پولی در انجام مسؤولیت‌هایش، منجر به خلق پول بی‌ضابطه بانک‌ها و ایجاد خسارات جبران‌ناپذیر به اقتصاد می‌شود. عملکرد ضعیف ناظر بانکی بر زندگی آحاد مردم اثرگذار است، از این رو باید به نهاد‌های مختلفی مانند مجلس پاسخگو باشد. همچنین در موارد بسیاری، بانک‌ مرکزی برای حفظ ثبات بازار، از برخورد با بانک‌های متخلف خودداری می‌کند. بانک‌ها ریسک خود را در سطح جامعه توزیع کرده‌اند، به صورتی که با ورشکستگی یک بانک، تمام کسانی که در آن بانک سپرده دارند و سایر بانک‌هایی که منابعی را در قالب تسهیلات در اختیار بانک خاطی قرار داده‌اند متضرر می‌شوند. در نتیجه، برخورد با بانک‌های خاطی می‌تواند به بحران اقتصادی و ایجاد ریسک بسیار برای سایر بانک‌ها و فعالان اقتصادی منجر شود. به همین دلیل بانک مرکزی به عنوان مسؤول حفظ ثبات قیمت‌ها از یک سو مجبور به اجتناب از برخورد مستقیم با بانک‌هاست و از سوی دیگر، به عنوان ناظر پولی، مسؤول برخورد با تخلفات است که این موضوع موجب عدم نظارت قاطع و در نهایت در بلندمدت باعث تورم و ناپایداری اقتصادی می‌شود. به همین دلیل یکی از امور لازم جهت حفظ و تقویت اقتدار مقام ناظر، استقلال نسبی آن از بانک مرکزی است.

 

* مصادیق پاسخگویی و استقلال مقام ناظر بانکی در سایر کشور‌ها

بسیاری از کشور‌ها از سازوکارهایی برای افزایش پاسخگویی ناظر پولی استفاده کرده‌اند. برای مثال در آمریکا، رئیس سازمان نظارت بانک ‌مرکزی، ۲ بار در سال برابر نمایندگان سنا و مجلس نمایندگان حاضر می‌شود و در قبال عملکرد این دوره ۶ ماهه و برنامه‌های آتی خود پاسخگو است. در انگلستان، عملکرد سازمان نظارت به صورت مستمر توسط کمیته‌ای ذیل بانک مرکزی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. با اینکه این کمیته ذیل بانک مرکزی تعریف شده است ولی بیش از نیمی از اعضای آن‌ از خارج بانک مرکزی هستند. به این شکل، پاسخگویی ناظر پولی به سایر بخش‌های قدرت نیز تامین شده است. این کمیته‌ علاوه بر نظارت مستمر، به صورت سالانه، گزارشی از عملکرد این سازمان نظارتی منتشر می‌کند. در آلمان نیز هیأتی متشکل از دولت و مجلس و سایر قسمت‌ها، وظیفه نظارت مستمر بر برنامه‌ها و عملکرد سازمان نظارتی را بر عهده دارد.

همچنین با ایجاد استقلال نسبی نهاد ناظر از بانک مرکزی، ضمن تقویت جایگاه نهاد ناظر، می‌توان از تعارض منافع ذاتی بانک مرکزی و ناظر پولی جلوگیری کرد. برای مثال در آمریکا، پس از بحران مالی سال 2008، در سال ۲۰۱۰، معاون نظارتی بانک‌مرکزی به قائم‌مقام نظارت ارتقا یافت. انتصاب قائم‌مقام نظارت، مشابه رئیس کل، از سوی رئیس‌جمهور و با تایید سنا انجام می‌شود؛ عزل وی نیز تنها توسط رئیس‌جمهور و برای دلایلی موجه ممکن است. در بعضی از ساختارهایی که وظیفه نظارت بر عهده بانک ‌مرکزی است، سازوکار‌هایی برای حفظ استقلال نسبی ناظر پولی لحاظ شده است. برای مثال در انگلستان، کمیته بالادستی ناظر پولی باید سالانه گزارشی از استقلال ناظر پولی از سایر بخش‌های بانک ‌مرکزی، اعم از سیاست‌گذاری پولی و ریاست بانک‌ مرکزی منتشر کند. در بانک مرکزی اتحادیه اروپایی نیز کمیته‌ای مخصوص تصمیم‌گیری در مسائل نظارتی وجود دارد و رئیس‌کل بانک ‌مرکزی و معاونان وی قابلیت مداخله مستقیم در تصمیم‌های این شورا را ندارند.

در پایان می‌توان نتیجه گرفت تجربه کشورهای برتر اقتصادی، حاکی از تقویت نظارت بانکی پس از بحران‌های اقتصادی است، درحالی که این مهم به‌رغم نظارت سست و ضعیف فعلی، در طرح بانکداری لحاظ نشده است. در سال‌های گذشته ضعف نظارت ناظر پولی بر بانک‌ها موجب ایجاد شکاف شدید در ترازنامه نظام بانکی و افزایش سرسام‌آور نقدینگی شد که می‌توان آن‌ را اصلی‌ترین عامل تورم سال ۹۷ نیز دانست ولی با این وجود تدابیر لازم جهت ارتقای نظارت بر بانک‌ها در طرح فعلی وجود ندارد. با ایجاد سازوکارهایی مانند ارتقای مقام ناظر بانکی به سازمان نظارت و ایجاد پاسخگویی ناظر بانکی به نهاد‌های خارج از بانک مرکزی، می‌توان از بحران‌های آینده تا حد امکان پیشگیری کرد.