کد خبر: 225759تاریخ: 1399/7/29 00:00
رئیس دیوان محاسبات در نامه‌ای به رئیس مجلس، پیشنهادهایی جهت اصلاح ساختار بودجه در ۴ محور «منابع»، «مصارف»، «بودجه شرکت‌های دولتی» و «شفافیت هزینه‌کرد» مطرح کرد
طرحی برای تحول بودجه
رهبر انقلاب سال 97 دستور اصلاحات ساختاری بودجه‌ای را صادر کردند اما این اصلاحات طی سال‌های پس از آن محقق نشد و بودجه طبق سنوات قبل تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. حالا با توجه به جدیت مجلس یازدهم، بارقه‌های امیدی برای اصلاح ساختار بودجه به وجود آمده و اینطور که پیداست نمایندگان عزم جدی برای تحقق این مهم دارند. بخشی از این اصلاحات منوط به مسائل محتوایی است و بخش دیگر از نظر فنی محقق می‌شود. در این میان رئیس‌کل دیوان محاسبات کشور اخیرا طی نامه‌ای گزارش این دیوان را درباره آسیب‌شناسی و راهکارهای ارتقای نظام بودجه‌ریزی کشور، مهم‌ترین آسیب‌های نظام بودجه‌ریزی کشور در 4 بخش «منابع»، «مصارف»، «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» و همچنین «ثبات رویه، شفافیت و ساختار نهادی و پیشنهادات اصلاحی» در 2 بخش بودجه سال 1400 و قانون برنامه هفتم توسعه مطرح کرد.
اولین بار سال 97 بود که موضوع «اصلاح ساختار بودجه» در ادبیات اقتصادی کشور مطرح شد. علی لاریجانی، رئیس مجلس دهم نخستین کسی بود که از دستور رهبر معظم انقلاب به مسؤولان دولت و مجلس برای اصلاح ساختار بودجه خبر داد. قرار بود این موضوع از بودجه سال 1398 اجرایی شود اما بی‌توجهی مجلس دهم و دولت دوازدهم به این موضوع در نهایت باعث شد این مهم تا امروز اجرایی نشود. با این حال پس از آغاز به کار مجلس جدید، موضوع اصلاح ساختار بودجه به طور ویژه در دستور کار مجلس یازدهم قرار گرفت. در همین راستا کمیته‌ای تحت عنوان کمیته اصلاح ساختار بودجه ذیل کمیسیون برنامه و بودجه با هدف رساندن برخی از مهم‌ترین محورهای اصلاح ساختاری به بودجه سال 1400 تشکیل شد. این کمیته در نهایت طرحی با عنوان «احکام کلی بودجه 1400» تدوین کرد. کلیات این طرح اخیرا در کمیسیون برنامه و بودجه مجلس تصویب شده و در صورت تصویب جزئیات آن در این کمیسیون، متن نهایی طرح برای تصویب به صحن مجلس تقدیم می‌شود.
علاوه بر این، دیوان محاسبات مجلس یازدهم هم موضوع اصلاح ساختار بودجه را به شکلی جدی در دستور کار خود قرار داد.
در همین راستا روز گذشته رئیس کل دیوان محاسبات با ارسال نامه‌ای به محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس، گزارش آسیب‌شناسی بودجه و پیشنهادهای اصلاح ساختار بودجه کشور را ارائه کرد. در این نامه محورهای اصلاح ساختار بودجه مشخص و به اقدامات لازم برای اجرایی شدن هر یک از آنها اشاره شده است. بذرپاش درباره آسیب‌شناسی و راهکارهای ارتقای نظام بودجه‌ریزی کشور، مهم‌ترین آسیب‌های نظام بودجه‌ریزی کشور در ۴ بخش «منابع»، «مصارف»، «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات غیرانتفاعی وابسته به دولت» و همچنین «ثبات رویه، شفافیت و ساختار نهادی و پیشنهادات اصلاحی» را در ۲ بخش بودجه سال ۱۴۰۰ و قانون برنامه هفتم توسعه ارائه کرد.
* مهم‌ترین آسیب‌های نظام بودجه‌ریزی
رئیس کل دیوان محاسبات کشور در این گزارش، مهم‌ترین آسیب‌های این حوزه را وابستگی بودجه به نفت و عدم شفافیت رابطه مالی نفت و دولت، حجم بالای معافیت‌های مالیاتی، فرار مالیاتی، معوقات مالیاتی دولت، رشد فزاینده انتشار اوراق مالی اسلامی برای تأمین کسری بودجه، افزایش تصاعدی بدهی دولت به صندوق توسعه ملی بابت وجوه برداشتی از آن، وجود منابع ناپایدار و غیرقابل اتکا در بودجه، تمرکز بر اعتبارات هزینه‌ای و عدم توجه جدی به اعتبارات بخش توسعه‌ای و طرح‌های تملک دارایی‌های کشور، بی‌انضباطی مالی و عدم شفافیت، عدم وجود سازوکار مناسب جهت حذف هزینه‌های غیرضرور دستگاه‌های اجرایی، عدم تحقق سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به رغم واگذاری‌های انجام‌شده، عدم اهتمام جدی دولت در تعیین‌تکلیف و اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی زیان‌ده، فقدان قانون جامع و واحد درباره فرآیند تهیه، تنظیم و اجرای بودجه در کشور، چسبندگی بودجه به روندهای نادرست گذشته، عدم اجرای صحیح بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و همچنین عدم درج بودجه تمام دستگاه‌های اجرایی بخش عمومی در بودجه کل کشور برشمرد که این عوامل می‌تواند دلایل کافی برای لزوم اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی کشور باشد. در ادامه نامه بذرپاش به قالیباف، محورهای اصلاح ساختار بودجه تشریح شده که به طور خلاصه به شرح زیر است.
***
محورهای اصلاحی در بخش منابع بودجه
1- مکلف کردن دولت به ارائه لایحه «رابطه مالی دولت و نفت» بر اساس وضعیت موجود با رویکرد قطع وابستگی بودجه به نفت
2- درج سهم سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها از دریافتی سال 1400 در ردیف منابع بودجه عمومی و مصارف مرتبط با آن در ردیف‌های مستقل
3- تسهیل سازوکار صادرات فرآورده‌های نفتی، گاز، برق و محصولات پتروشیمی و اختصاص حداقل 50 درصد از منابع حاصل از صادرات بخش‌های فوق به سرمایه‌گذاری‌های جدید
4- مکلف کردن سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی بر ارائه فهرستی از معافیت‌های مالیاتی و گمرکی به مجلس شورای اسلامی
5- الزام سازمان امور مالیاتی کشور به شناسایی و واحدیابی سیستمی مؤدیان جدید از طریق اطلاعات مربوط به تراکنش‌های بانکی
6- تجدیدنظر در شرایط اعطای کارت‌های بازرگانی
7- پیش‌بینی مشوق‌های کارآمد به منظور ایجاد انگیزه برای وصول معوقات مالیاتی و کشف فرار مالیاتی در لایحه بودجه سال 1400
8- پیش‌بینی سازوکار لازم مبنی بر تعیین‌تکلیف و وصول حداقل 50 درصد از معوقات مالیاتی در سال 1400
9- ایجاد بسترهای قانونی لازم به منظور اخذ مالیات بر عایدی سرمایه
10- حذف اوراق تسویه خزانه و استفاده از اوراق بدهی در لایحه بودجه سال 1400
11- جایگزینی سایر انواع اوراق با اسناد خزانه اسلامی و اختصاص منابع حاصل از فروش اوراق صرفا برای اجرای طرح‌ها و پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای
12- ایجاد بستر قانونی لازم مبنی بر نحوه تسویه بدهی دولت به صندوق توسعه ملی
13- پیش‌بینی واقع‌بینانه ردیف‌های منابع عمومی دولت و حذف ردیف‌های فاقد عملکرد طی سنوات اخیر
14- اجتناب از درج عدد «یک» در جداول و پیوست‌های قانون بودجه
15- اعطای اختیارات مرتبط با مولدسازی دارایی‌های دولت به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها
16- پیش‌بینی برخی ردیف‌های درآمدی در قالب درآمد استانی و اختصاص تمام یا قسمتی از آن به استان به منظور ایجاد انگیزه در وصول
***
محورهای اصلاحی در بخش مصارف بودجه
1- ارائه جدولی همراه لایحه بودجه مشتمل بر سهم دولت، صندوق توسعه ملی، بانک‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی (برای خدمات عمومی) در توسعه و عمران کشور
2- الزام به درج اطلاعات طرح‌های توسعه مشارکت عمومی با بخش خصوصی در سامانه الکترونیک طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری زیرساختی
3- ممنوعیت شروع طرح‌های جدید استانی به استثنای طرح‌هایی که با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه به تصویب هیأت‌وزیران می‌رسد.
4- اجازه تغییر کاربری طرح‌های استانی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به منظور استفاده بهینه از طرح‌های نیمه‌تمام، راکد و بلااستفاده سایر دستگاه‌های اجرایی
5- تسریع در بررسی و تصویب لایحه مشارکت عمومی- خصوصی توسط مجلس شورای اسلامی با هدف ساماندهی اجرای پروژه‌ها و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در کشور
6- اختصاص کل منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی برای مصارف موضوع ماده 29 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، اجرای ماده 2 قانون حمایت از صنعت برق و ماده 5 قانون توسعه و بهینه‌سازی آب شرب شهری و روستایی
7- اجازه مصرف اموال مازاد، بلااستفاده و راکد طرح‌های خاتمه‌یافته یا نیمه‌تمام در سایر طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای همان دستگاه اجرایی با اعمال حساب در ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای (جمعی- خرجی) به قیمت روز اموال مذکور
8- الزام دولت به اختصاص کل منابع حاصل از درآمدهای وصولی برای احکام خاص از جمله برنامه ششم توسعه و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2) برای مصارف تعیین‌شده در همان قانون و ممنوعیت اختصاص منابع تحقق‌یافته برای سایر ردیف‌های بودجه‌ای
9- ایجاد سازوکار قانونی مناسب جهت تسریع در تسویه تعهدات و بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی از جمله واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، اموال دولتی یا اوراق تسویه خزانه برای شرکت‌های زیرمجموعه آنها
10- اصلاح قانون نحوه اعمال نظارت بر کاهش هزینه‌های غیرضرور و جلوگیری از تجمل‌گرایی مصوب سال 1370 به منظور رفع خلأهای قانونی
11- اصلاح قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی مستثنا هستند.
12- تصویب طرح «لغو احکام و مجوزهای ناظر به استثنای وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی مستلزم ذکر یا تصریح نام از شمول قوانین و مقررات عمومی»
13- الزام دستگاه‌های اجرایی به اولویت‌بندی پروژه‌های نیمه‌تمام
14- الحاق کل ردیف‌های متفرقه دارای دستگاه متولی مشخص به جدول شماره 7 ماده واحده لایحه بودجه
***
محورهای اصلاحی در بخش شرکت‌های دولتی
1- واقعی کردن بودجه شرکت‌های دولتی از طریق«افزایش پاسخگویی مجامع عمومی شرکت‌های دولتی» و «اصلاح فرآیند ارائه، بررسی و تصویب لایحه بودجه شرکت‌های دولتی»
2- در اولویت قرار دادن بازپرداخت وام و تسهیلات دریافتی توسط شرکت‌های
3- پیش‌بینی ضمانت اجرای قانونی
4- ایجاد سازوکار قانونی لازم مبنی بر اولویت پرداخت سهم شرکت‌های دولتی از محل منابع داخلی برای اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای
5- بازنگری در ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت از حیث سازوکار اصلاح بودجه شرکت‌های دولتی
6- الزام دولت به درج درآمدها و هزینه‌های ارزی شرکت‌های دولتی
7- شناسایی کل شرکت‌هایی که سهم دولت یا شرکت‌های دولتی در آنها کمتر از 50 درصد است به منظور دریافت بموقع سود سهم دولت
8- شناسایی و احصای شرکت‌های دولتی که بودجه آنها در قانون درج نشده و الزام دولت به درج بودجه این شرکت‌ها در پیوست شماره 3 لایحه بودجه سال 1400
9- الزام مجامع شرکت‌های دولتی مبنی بر اجرای مصوبات هیأت‌وزیران در خصوص ادغام، انحلال و واگذاری سهام شرکت‌های زیان‌ده
***
محورهای اصلاحی در بخش ایجاد شفافیت، ثبات رویه و ساختار نهادی
1- ایجاد سازوکار لازم به منظور اطمینان از بررسی جداول و پیوست‌های لایحه بودجه سالانه توسط کمیسیون‌های تخصصی و تلفیق مجلس
2- الزام دولت به تنظیم و ارائه لایحه بودجه سال 1400 به منظور اصلاح ساختار منابع و مصارف بودجه عمومی دولت با تأکید بر موارد زیر:
3- اختصاص تمام منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، صرفا برای اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ایجاد اشتغال و طرح‌های مطالعاتی
4- درج سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و هزینه‌ای در لایحه بودجه سال 1400 از محل منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی
5- تکلیف دولت مبنی بر اصلاح ساختار و ایجاد تعادل و توازن منابع و مصارف بودجه و نیز ساماندهی هزینه‌های جاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای
6- تأکید بر ارائه لایحه بودجه سال 1400 به مجلس شورای اسلامی به همراه جدول بدهی‌های و مطالبات قطعی شده و تعهدات دولت
7- تکلیف دولت مبنی بر ارائه گزارش تطبیق بودجه سال 1400 با قانون برنامه ششم توسعه به ضمیمه لایحه بودجه به مجلس
8- اصلاح سازوکار تخصیص بودجه بر مبنای پیشرفت فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی
9- ایجاد سازوکار قانونی لازم به منظور پاسخگو کردن بانک‌ها به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان درباره تسهیلات بانکی و...
10- الزام به اختصاص ردیف بودجه‌ای تحت عنوان «منابع پیش‌بینی نشده»
11- تفکیک اعتبارات مربوط به پیشگیری و پیش‌آگاهی از حوادث غیرمترقبه با سایر موارد مصرف ناظر بر هزینه‌های پس از وقوع حادثه
***
پیشنهادهای اصلاح ساختار بودجه با قابلیت اعمال در برنامه هفتم توسعه
1- الزام دولت به ارائه لوایح بودجه سالانه به همراه گزارش تطبیق لایحه با قانون برنامه هفتم
2- استقرار سامانه بهای تمام‌شده در دستگاه‌های اجرایی و مرتبط کردن سامانه‌ها و ایجاد زیرساخت‌های اطلاعات تا پایان سال دوم برنامه هفتم توسعه
3- الزام دولت به شناسایی موانع اجرایی طرح جامع مالیاتی و ارائه گزارش آن به مجلس
4- واریز درآمدهای حاصل از صادرات نفت پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و شرکت‌های تابعه وزارت نفت به حساب ذخیره ارزی
5- بازنگری و اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی به منظور حذف دستگاه‌ها، واحدها و فعالیت‌های موازی تا پایان برنامه هفتم
6- تکلیف دولت به درج بودجه تمام بخش عمومی به منظور ارتقای شفافیت و جامعیت بودجه
7- تدوین قانون واحد و جامع در اجرای اصل 52 قانون اساسی به منظور مشخص کردن اصول، چارچوب و ضوابط چگونگی تهیه و ارائه لوایح بودجه سالانه
8- اصلاح قوانین و مقررات مرتبط با مالیه عمومی کشور همچون «قانون برنامه و بودجه» و «قانون محاسبات عمومی» با توجه به اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و حسابداری بخش عمومی
9- اصلاح ساختار سازمان برنامه و بودجه کشور و خزانه‌داری کل کشور به منظور تمرکز پرداخت اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی صرفا در خزانه‌داری کل کشور و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ایجاد اشتغال و سرمایه‌گذاری، توسط سازمان برنامه و بودجه کشور
10- تمرکز دریافت‌های دولت (اعم از ارزی و ریالی) در حساب‌های خزانه‌داری کل کشور و حذف موارد استثنا
11- ارائه سازوکار لازم به منظور فروش نفت‌خام و میعانات گازی به پالایشگاه‌های داخلی به منظور به حداقل رساندن خام‌فروشی
12- مکلف کردن بانک مرکزی به ایجاد زیرساخت‌های لازم برای انجام پرداخت‌های دستگاه‌های بخش عمومی از طریق حواله الکترونیکی بانک مرکزی
13- الزام دولت به تهیه، تنظیم و تصویب اسناد آمایش منطقه‌ای و ملی تا پایان سال اول برنامه و تنظیم بودجه سنواتی استانی بر اساس اسناد مصوب از سال دوم برنامه
14- الزام دولت به ارائه برنامه مشخص جهت توانمندسازی و پرداخت بموقع تعهدات صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های وابسته و الزام به کاهش سالانه 20 درصد از کمک‌های دولت