سیدحامد سیدقربانی: با نزدیک شدن به زمان قانونی ارائه لایحه بودجه سال 1400 توسط دولت به مجلس، نگرانی‌ها برای نگارش صحیح بودجه آشکار می‌شود. این نگرانی‌ها زمانی بیشتر می‌شود که آمارها نشان می‌دهد عدم بودجه‌نویسی صحیح در سال گذشته، منجر به ایجاد کسری بودجه و به تبع آن چاپ پول یا همان افزایش پایه پولی برای تامین این کسری بودجه توسط دولت شد و با این وجود همچنان عزمی جدی برای اصلاح ساختار بودجه از سوی دولت وجود ندارد. این نوع جبران کسری بودجه که به آن پولی‌سازی کسری بودجه نیز گفته می‌شود، باعث افزایش تورم، تحمیل فشار بر مردم و پرداخت کسری بودجه از جیب آنها می‌شود. با گذشت ۲ سال از دستور رهبر حکیم انقلاب مبنی بر اصلاح ساختار بودجه، کماکان این مهم توسط دولت روی زمین مانده است. با روی کار آمدن مجلس یازدهم و گام‌های مثبتی که در جهت اصلاح ساختار بودجه برداشته شده است، امیدها برای حل ریشه‌ای تورم، توزیع عادلانه‌تر ثروت و هدایت جریان نقدینگی به سمت تولید افزایش پیدا کرده است. 

به گزارش «وطن امروز»، اکنون قریب به 2 سال از دستور رهبر معظم انقلاب اسلامی به دولت و مجلس برای اصلاح ساختار بودجه می‌گذرد. در آستانه تقدیم بودجه سال 98 بود که علی لاریجانی، رئیس وقت مجلس، از دستور رهبر انقلاب برای اصلاح ساختار بودجه پرده برداشت. اصلاح ساختار بودجه به قدری حائز اهمیت است که می‌توان نحوه بودجه‌ریزی کشور را سرمنشأ تمام اتفاقاتی که در اقتصاد کلان رخ می‌دهد دانست که از جمله این اتفاقات می‌توان به نرخ تورم و بیکاری، افزایش تولید ناخالص داخلی و میزان توسعه کشور اشاره کرد. این واقعیت خود را زمانی نشان می‌دهد که بودجه‌ریزی بر مبنای واقع‌بینی در تخمین منابع، تخصیص مبتنی بر عملکرد و افزایش درآمدهای پایدار نباشد و منجر به کسری بودجه شود. آنگاه دولت به ناچار برای جبران منابع کسری بودجه یا به سمت ایجاد بدهی و موکول کردن آن به آینده می‌رود یا با پولی کردن کسری بودجه، موجب افزایش پایه پولی، نقدینگی و به تبع آن تورم می‌شود. نمود عینی این واقعیت را می‌توان در بودجه سال 99 دید که با ایرادات فراوان تصویب و با ایجاد کسری بودجه 150 هزار میلیارد تومانی موجب شد تاوان این بودجه‌ریزی اشتباه را مردم با قرار گرفتن زیر فشار گرانی و تورم بپردازند. دولت برای جبران این کسری بودجه ناچار به استقراض از شبکه بانکی و بانک مرکزی شد و این استقراض نیز افزایش پایه پولی و افزایش نرخ تورم را به دنبال داشت؛ روندی که آمارهای بانک مرکزی نیز مهر تایید بر آن می‌زند. طبق گزارش بانک مرکزی از شاخص‌های عمده پولی، بدهی دولت به نظام بانکی در پایان سال گذشته معادل 370 هزار میلیارد تومان بوده که این رقم در میانه سال جاری به 462 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. رشد 92 هزار میلیارد تومانی بدهی دولت به شبکه بانکی در نیمه نخست سال جاری معادل رشد 8/24 درصدی در نیمه ابتدایی سال جاری است. همچنین بدهی دولت به بانک مرکزی با رشد 36 درصدی، از 76 هزار میلیارد تومان در پایان سال گذشته، به رقم 104 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. تاثیر این افزایش بدهی‌ها را می‌توان در افزایش 19 هزار میلیارد تومانی پایه پولی و 423 هزار میلیارد تومانی نقدینگی در 6 ماه نخست سال جاری و نرخ تورم نقطه به نقطه 4/41 درصدی شهریورماه دید. 

 

* بی‌توجهی دولت و مجلس دهم به اصلاح ساختار بودجه

با وجود نیاز شدید کشور به اصلاح ساختار بودجه و دستور رهبر انقلاب برای انجام این مهم، در عمل اما علی لاریجانی، رئیس مجلس وقت، از پیگیری این دستور بعد از اتمام کار بودجه سال 98 در مجلس خبر داد و رسما اعلام کرد با توجه به محدودیت زمانی، نمی‌توانیم دستور ایشان را درباره بودجه سال 98 اعمال کنیم. البته یک سال بعد مشخص شد محدودیت زمان بهانه‌ای برای تن ندادن به این اصلاحات بود و این نهاد هیچ عزمی برای اصلاح ساختار بودجه نداشت. با گذشت یک سال از دستور رهبر انقلاب و در آستانه تقدیم بودجه سال 99، همگان منتظر اجرای این اصلاحات از سوی مجلس بودند اما مجلس نشان داد در یک سال گذشته هیچ کار کارشناسی را روی این موضوع انجام نداده است. با تقدیم لایحه بودجه سال 99 و تشابه آن با بودجه‌های سنتی پیشین، بی‌توجهی دولت نیز به انجام اصلاحات ساختاری بودجه عیان شد و رسما اجرای این اصلاحات به بودجه سال 99 هم نرسید. 

 

* اقدامات مجلس یازدهم برای اصلاح ساختار

اما با روی کار آمدن مجلس یازدهم، نمایندگان نشان دادند دغدغه اصلاح ساختار بودجه برای آنها بسیار پررنگ است. به همین منظور کمیته‌ای با عنوان «اصلاح ساختار بودجه»، ذیل کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس تشکیل دادند تا محورهای اصلاح ساختار بودجه را برای بودجه سال 1400 مشخص کنند. کمیته پس از تلاش‌های فراوان، سرانجام از «طرح احکام کلی بودجه 1400» رونمایی کرد؛ طرحی که الزامات قانونی بودجه سال 1400 را قبل از تقدیم لایحه آن از سوی دولت مشخص می‌کند. طرح نمایندگان را می‌توان در ۲ حوزه کلی «شفافیت در هزینه‌کرد بودجه» و «اصلاح مالیاتی» خلاصه کرد. از آنجا که شفافیت، کارایی دستگاه‌ها را افزایش می‌دهد و موجب صرفه‌جویی در بودجه می‌شود، بیشتر احکام مندرج در این طرح، ناظر بر شفاف شدن هزینه‌کرد منابع بودجه است. در بند 7 این طرح، پیشنهاد تشکیل کمیته بازبینی و مدیریت هزینه‌ها با هدف شناسایی و حذف سازمان‌های واسطه‌ای و هزینه‌کردهای غیرضرور داده شده است. همچنین احکام ۸ و ۹ این طرح با هدف اصلاح‌‌ بخشی از نظام مالیاتی تدوین شده است. نمایندگان در این ۲ بند تلاش کرده‌اند با تغییراتی در نظام مالیاتی، ضمن افزایش درآمدهای مالیاتی از محل لغو معافیت جغرافیایی از مالیات بر ارزش افزوده، بار مالیاتی را از بخش مولد اقتصاد کاهش دهند تا فشار اقتصادی از بخش تولید کاسته و زمینه برای بازگشت اقتصاد به مسیر رونق فراهم شود. بند 11 و 12 این طرح نیز با تعیین سقف افزایش حقوق و دستمزد برای شرکت‌های دولتی و فراهم کردن امکان نظارت برخط مجلس و دیوان محاسبات بر فرآیند تخصیص و اجرای قانون بودجه، دست دیوان محاسبات برای ورود به بودجه شرکت‌های دولتی را باز می‌کند. 

پس از آن رئیس کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس از ارسال مصوبه احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه به محمدباقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه برای اعمال در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ خبر داد. حمیدرضا حاجی‌بابایی در این باره اظهار داشت: با توجه به تاکید مقام معظم رهبری درباره اصلاح ساختار بودجه و تاثیر آن بر ساماندهی منابع و مصارف، شفافیت، عدالت اجتماعی، جهش تولید، اشتغال و تولید سرمایه، موضوع اصلاح ساختار طی جلسات متعدد در کمیته ذی‌ربط این کمیسیون با حضور معاونان و مدیران سازمان برنامه و بودجه مورد بررسی قرار گرفت و به دنبال ارائه گزارش کمیته در چندین جلسه کمیسیون، نظرات اعضای کمیسیون پیرامون آن مطرح و اصلاحات مورد نظر اعمال شد. این مصوبه 12 بندی، بیشتر بر اجرای «شفافیت در بودجه و مصارف شرکت‌های دولتی»، «جداسازی منابع حاصل از فروش دارایی سرمایه‌ای و مصارف آن» و «افزایش درآمد مالیاتی با اصلاح معافیت‌ها و جلوگیری از فرار مالیاتی» تاکید دارد. 

 

* نامه رئیس مجلس به رئیس دولت برای اصلاح بودجه 1400

به منظور تغییر رویه بودجه‌نویسی و اصلاح ساختار آن، رئیس مجلس 21 مهر  نامه‌ای به رئیس جمهور نوشت و طی آن لزوم اعمال اصلاحات ساختاری در بودجه سال 1400 را متناسب با شرایط اقتصادی کشور یادآور شد. محمدباقر قالیباف در این نامه با اشاره به تاکید مقام معظم رهبری بر اصلاح ساختار بودجه و تبعات کاستی‌های نظام بودجه‌ریزی بر شاخص‌های کلان اقتصاد کشور بیان کرد: اصلاحات ساختاری بودجه یکی از مطالبات اصلی نمایندگان محترم مجلس و کمیسیون‌های تخصصی از دولت محترم و یکی از محورهای اصلی بسته اقتصاد مردمی است. از این رو در همین ماه‌های آغازین، جلسات متعددی در مجلس شورای اسلامی پیرامون موضوع اصلاحات ساختاری بودجه با حضور مسؤولان سازمان برنامه و بودجه و دستگاه‌های اجرایی مرتبط برگزار شده است. با عنایت به فرارسیدن زمان تهیه لایحه بودجه در دولت، انتظار می‌رود لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ متفاوت با لوایح بودجه گذشته و متناسب با شرایط اقتصادی کشور و با لحاظ اصلاحات ساختاری مدنظر رهبر معظم انقلاب و نمایندگان محترم مجلس تدوین و به مجلس تقدیم شود. مجلس شورای اسلامی آمادگی خود را برای کمک به تمهید احکام قانونی مورد نیاز در این راستا اعلام می‌دارد. 

 

* نظارت دیوان محاسبات بر بودجه 1400

علاوه بر نمایندگان و رئیس مجلس، دیوان محاسبات نیز به عنوان بازوی نظارتی مجلس برای اصلاح ساختار بودجه وارد عمل شد و با ارائه گزارشی کارشناسی، به آسیب‌شناسی و راهکارهای ارتقای نظام بودجه‌ریزی کشور پرداخت. در این گزارش، مهم‌ترین آسیب‌های نظام بودجه‌ریزی کشور در ۴ بخش «منابع»، «مصارف»، «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات غیرانتفاعی وابسته به دولت» و «ثبات رویه، شفافیت و ساختار نهادی» شناسایی و راهکارهای اصلاح آنها ارائه شد. 

از مهم‌ترین محورهای اصلاحی در بخش «منابع بودجه» می‌توان به اصلاح رابطه مالی دولت و نفت، اصلاح نظام مالیاتی و افزایش درآمد دولت از طریق مالیات‌ستانی، الزام دولت به واقع‌بینی در تخمین منابع و اجازه دولت برای ایجاد بدهی صرفا به منظور تامین اجرای طرح‌ها و پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اشاره کرد. همچنین بخش «مصارف بودجه»، شامل محورهای مهمی چون اعمال نظارت بر کاهش هزینه‌های غیرضرور، نحوه هزینه کردن اعتباراتی که لزومی به رعایت قانون ندارند، الزام دستگاه‌های اجرایی به اولویت‌بندی پروژه‌های نیمه‌تمام و تعیین مصارف برای منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی و فروش اموال مازاد است. 

دیوان محاسبات به تاریکخانه بودجه یعنی بودجه «شرکت‌های دولتی» که توسط مجلس بررسی نمی‌شود نیز به صورت جدی ورود پیدا کرده است. مهم‌ترین محورهای اصلاحی در بخش شرکت‌های دولتی را می‌توان واقعی کردن بودجه شرکت‌های دولتی، بازپرداخت تسهیلات دریافتی و الزام دولت به درج درآمدها و هزینه‌های ارزی این شرکت‌ها دانست. 

 در بخش ایجاد «شفافیت، ثبات رویه و ساختار نهادی» نیز 11 پیشنهاد مطرح شده که اختصاص تمام منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای برای اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ایجاد اشتغال و طرح‌های مطالعاتی و اصلاح سازوکار تخصیص بودجه بر مبنای پیشرفت فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی از مهم‌ترین محورهای آن است. 

 

* تلاش تمام عیار مجلس برای اصلاح ریشه‌ای وضعیت اقتصادی

مجلس یازدهم با به‌کارگیری تمام ظرفیت‌ها برای اصلاح ساختار بودجه نشان داد اولویت آن حل مسائل اقتصادی به صورت ریشه‌ای است. این اقدام مجلس بیانگر این است که علل و عوامل اصلی مشکلات اقتصادی را بدرستی شناخته و به دنبال حل آن از سرچشمه و سرمنشأ اصلی آن است. مجلس همچنین علاوه بر توجه به ریشه‌های مشکلات اقتصادی و حل آنها با تصویب قانون «تامین کالای اساسی»، در جهت اصلاح آثار و پیامدهای مشکلات اقتصادی برآمد؛ اقدامی که می‌تواند فشار اقتصادی بر مردم را تا اصلاح کامل اوضاع اقتصادی کاهش دهد.

***

ورود مجلس به تاریکخانه بودجه شرکت‌های دولتی

رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه و عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس درباره اقدامات مجلس برای اصلاح ساختار بودجه به «وطن امروز» گفت: در تلاشیم برای رسیدن به هدف اصلاح ساختار بودجه، قبل از اینکه لایحه بودجه دولت به مجلس بیاید، یکسری الزامات قانونی را برای دولت مشخص کنیم تا دولت بر اساس آنها لایحه را تنظیم کند. محسن زنگنه ادامه داد: در همین راستا مجلس طرح احکام کلی بودجه 1400 را تدوین کرد. وی با اشاره به میزان هزینه‌های دولت بیان کرد: 80 تا 85 درصد هزینه‌های دولت که منجر به افزایش حجم بودجه عمومی کشور شده، پرداخت هزینه‌های جاری حقوق و دستمزد است. زنگنه افزود: با توجه به وضعیت اقتصادی کشور، دولت نمی‌تواند اقدامی درباره تعدیل نیرو و حقوق‌های پرداختی کارمندانش انجام دهد. برخی هزینه‌ها که حدود 15 درصد از هزینه‌های دولت است، به واسطه سازمان‌های واسطه‌ای و غیرضرور ایجاد شده است. به همین خاطر ما در طرح احکام کلی بودجه 1400، کمیته بازبینی هزینه‌ها را مشخص کردیم. این کمیته وظیفه دارد دستگاه‌های واسطه‌ای را که به عنوان مثال پول را از وزارتخانه می‌گیرند و به نهادهای پایین‌دستی می‌دهند شناسایی و در جهت حذف این هزینه‌های اضافی اقدام کند. وی ادامه داد: همچنین ما باید از افزایش این هزینه‌ها پیشگیری کنیم. مثلا ساختار استخدامی و سایر ساختارهای هزینه‌زا را باید اصلاح کنیم. به رغم اینکه ما در همین سال 99 دچار کسری بودجه هستیم اما دولت به دنبال ایجاد تعهدات جدید و افزایش انتظارات از خودش است؛ مثل دستوری که معاون رئیس‌جمهور درباره افزایش 50 درصدی حقوق داد که موجب افزایش هزینه‌ها در بودجه عمومی شد. عضو کمیسیون برنامه و بودجه خاطرنشان کرد: اکثر دستمزدهای غیرمتعارف در شرکت‌های دولتی اتفاق می‌افتد نه در سازمان‌ها، دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های دولتی. علت آن هم ساختار قانون است که نحوه اداره این شرکت‌ها را به صورت هیأت امنایی تعریف کرده و اختیار هر گونه افزایش حقوق و دستمزد را به هیأت امنا داده است. به همین خاطر عملا امکان بازخواست و بازپس‌گیری این حقوق‌های نجومی وجود ندارد و دست دیوان محاسبات و نهاد‌های نظارتی را در این باره می‌بندد. زنگنه ادامه داد: برای اصلاح قانون حقوق و دستمزد شرکت‌های دولتی ما در طرح احکام کلی بودجه 1400 حکمی را آورده‌ایم که به دلیل اینکه شرکت‌های دولتی از بودجه عمومی ارتزاق می‌کنند، حق ندارند افزایش حقوقی را بیش از افزایش مصوب شورای عالی کار اعمال کنند. این حکم جلوی افزایش نجومی حقوق‌ها را در شرکت‌های دولتی می‌گیرد و دست دیوان محاسبات و دستگاه‌های نظارتی را برای ورود به مسأله حقوق و دستمزد این شرکت‌ها باز می‌کند. وی در انتها بیان کرد: در بودجه سال گذشته دولت موظف شد تراز و دفاتر و حساب‌های شرکت‌های دولتی را به مجلس ارائه کند که اتفاق خوبی بود. مشکلی که در این قضیه پیش آمد عدم رسیدگی مجلس به این اسناد بود، زیرا قریب به 500 شرکت دولتی وجود دارند که هزاران اوراق مالی مختلف دارند و بررسی آنها واقعا سخت و زمانبر است. ما قرار است برای بررسی اسناد مالی، تمرکزمان را روی 5‌الی 6 شرکت بزرگ و مهم دولتی بگذاریم که تقریبا 85 درصد از 1500 هزار میلیارد تومان بودجه شرکت‌های دولتی را به خود اختصاص داده‌اند.