گروه اقتصادی : لایحه بودجه سال 1400 پس از تقدیم به مجلس، اکنون وارد مرحله بررسی در کمیسیون تلفیق بودجه شده است. با وجود گذشت نزدیک به یک ماه از تقدیم این لایحه به مجلس، تقریبا تمام کارشناسان اقتصادی، انتقاداتی جدی به آن وارد کرده‌اند. رشد 47 درصدی سقف بودجه عمومی در اوج محدودیت منابع، یکی از اساسی‌ترین انتقادات به لایحه دولت است. دولت در حالی سقف بودجه عمومی را با 47درصد رشد از 571 به 841 هزار میلیارد تومان افزایش داده که منابع قابل اتکا برای تامین این میزان هزینه تنها به اندازه نیمی از این رقم است. در واقع دولت برای نیمی از هزینه‌های خود روی منابع موهوم از جمله فروش روزانه 3/2‌ میلیون بشکه نفت برای سال آینده حساب کرده است. 

رشد شدید هزینه‌ها با اتکا به درآمدهای موهوم، یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف لایحه‌ای است که دولت برای دخل و خرج سال آینده کشور تقدیم مجلس کرده است. با این حال دولت درج منابع موهوم در لایحه بودجه را با کلیدواژه «امیدآفرینی» توجیه می‌کند. این همان حربه‌ای است که دولت در سال‌های گذشته هم برای توجیه ارقام موهومی و جلب موافقت مجلس با بودجه از آن استفاده کرد. دولت به طور کلی در ۲ سال اخیر با ترسیم آینده‌ای روشن از فروش نفت خام، برآوردهای موهوم از درآمد نفتی در لایحه را توجیه کرده است. پس از همراهی نمایندگان با توجیهات دولت و در سال اجرای بودجه، برآوردهای مندرج در بودجه محقق نشده و در نهایت کسری بودجه به رشد پایه پولی منجر شد. رشد پایه پولی ناشی از کسری بودجه عموما از مجرای برداشت دولت از ذخایر ارزی با استناد به بند «ج» تبصره یک بودجه رخ داد. در واقع دولت با استناد به این بند از بودجه، مجوز برداشت از ذخایر ارزی کشور به میزان مابه‌التفاوت درآمد نفتی محقق شده و درآمد نفتی مندرج در قانون بودجه را دریافت کرد. برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی با توجه به مسدود بودن دسترسی به این ذخایر، منجر به رشد پایه پولی از مسیر رشد دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شد. رشد پایه پولی در نهایت زمینه‌ساز جهش دوباره تورم پس از فروکش کردن آثار تورمی تحریم شده و معیشت مردم را بار دیگر تحت تاثیر آثار مخرب خود قرار داد. 

این چرخه مخرب اما اکنون در آستانه تکرار است. دولت اصرار دارد برآوردهای موهوم خود از درآمدهای نفتی به تصویب مجلس برسد. مجلس اما در دوراهی «رد کلیات» یا «اصلاح اساسی لایحه» قرار دارد. طبق آنچه رحیم زارع، سخنگوی کمیسیون تلفیق اعلام کرده، رای‌گیری درباره کلیات لایحه بودجه سال 1400 در جلسه سه‌شنبه همین هفته انجام خواهد شد. تقدیم گزارش دیوان محاسبات از تفریغ بودجه سال 98 به نمایندگان در هفته گذشته اقدامی بود که بی‌تردید تاثیر قابل توجهی بر تصمیمات مجلس درباره لایحه بودجه سال 1400 خواهد داشت. دیوان محاسبات علاوه بر گزارش تفریغ بودجه سال 98 نظر کارشناسی خود را نسبت به ارقام منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1400 اعلام کرده است. 

 

* گزارش تحلیلی دیوان محاسبات از لایحه بودجه 1400

دیوان محاسبات هفته گذشته گزارش خود از مفاد لایحه بودجه سال 1400 را منتشر کرد. انتشار این گزارش پیش از موعد تصمیم‌گیری مجلس درباره کلیات لایحه بودجه سال 1400 می‌تواند تصویر واضح‌تری از بودجه‌ریزی دولت در سال‌های اخیر و تاثیر آن بر اقتصاد کشور ارائه کرده و بر همین اساس نمایندگان را برای اتخاذ بهترین تصمیم یاری کند. در ادامه «وطن امروز» به برخی از مهم‌ترین بخش‌های گزارش دیوان محاسبات پرداخته است. 

***

تشدید کسری تراز عملیاتی

در گزارشی که دیوان محاسبات از لایحه بودجه سال 1400 ارائه کرده، به روند تشدید کسری تراز عملیاتی در سال‌های گذشته اشاره شده است. کسری تراز عملیاتی حاصل تفریق هزینه‌های بودجه از درآمدها است. طبق مطالعات دیوان محاسبات، طی سال‌های اخیر، رقم کسری تراز عملیاتی از حدود 29 هزار میلیارد تومان به حدود 320 هزار میلیارد تومان رسیده است. به بیان دیگر میان درآمدهای 318 هزار میلیارد تومانی با هزینه‌های 637 هزار میلیارد تومانی در لایحه بودجه سال آینده، حدود 320 هزار میلیارد تومان کسری درآمد وجود دارد. دولت در لایحه بودجه سال آینده این کسری عملیاتی را از محل فروش 3/2 میلیون بشکه نفت خام و فروش گسترده اوراق بدهی دولتی پوشش داده است. با این حال نگاهی به عملکرد درآمد نفتی و چشم‌انداز بازار بدهی نشان می‌دهد امکان جبران تمام کسری تراز عملیاتی از این محل وجود ندارد.

 

***

بیش‌برآورد خطرناک درآمد نفتی

سوالی که پیش می‌آید این است: چرا اساسا بیش‌برآورد منابع خطرناک است؟ موضوع اینجاست که با محرز شدن بیش‌برآورد، دست دولت برای استقراض از بانک مرکزی باز می‌شود. طبق بند «ج» تبصره یک بودجه کشور، دولت‌ها می‌توانند از ذخایر ارزی برای جبران کسری فروش نفت استفاده کنند. بررسی‌ها نشان می‌دهد برای مثال در سال 98 بخشی از ارز تامین شده کالاهای اساسی (4200‌ تومانی) از همین محل بوده است. در واقع دولت از میزان 14 میلیارد دلار ارز کالاهای اساسی بخشی را از ذخایر برداشته کرده اما موضوع زمانی خطرناک می‌شود که بدانیم بخش دیگر این ارز را راسا از بازار نیما خریداری کرده است. این یعنی دولت پذیرفته ما‌به‌التفاوت ارز 4200 تومانی و ارز آزاد را از طریق پایه پولی تامین کند. نمونه آشکار این موضوع را می‌توان در تاثیر کسری منابع پایدار در بودجه سال 98 و اثر آن در ۳ ماه پایانی سال بر پایه پولی دید. دولت بویژه در ۲ سال اخیر به دلیل کمبود منابع پایدار در بودجه (از جمله مالیات) و بر اساس برخی بندهای قانونی نظیر بند «ج» تبصره یک بودجه، پس از مشخص شدن کسری منابع، اقدام به برداشت از ذخایر ارزی کشور برای تامین مالی خود کرده است. این اقدام دولت هر چند استقراض از بانک مرکزی نیست اما تاثیری کاملا مشابه بر پایه پولی دارد، چرا که با برداشت دولت از ذخایر ارزی، پایه پولی رشد کرده و تورم حاصل از آن، سفره مردم را کوچک می‌کند. در واقع دولت با افزایش هزینه‌های جاری در مرحله اول قدرت خرید را افزایش می‌دهد اما این اقدام پس از چند ماه به شکل تورم ظاهر می‌شود و مجددا قدرت خرید مردم را کاهش می‌دهد. به طور خلاصه، افزایش هزینه‌های جاری دولت پس از اندکی وقفه، به ضد خود تبدیل شده و این دور باطل نه ‌تنها تاثیر ملموسی بر افزایش قدرت خرید ندارد، بلکه در نهایت باعث تشدید شکاف طبقاتی هم می‌شود، چرا که منافع این اقدام (افزایش حقوق) برای بخشی از جامعه است اما هزینه آن (تورم) بر تمام جامعه تحمیل می‌شود. این اقدام در نهایت بیش از همه به ضرر اقشار کم‌درآمد تمام می‌شود که از یک سو از حقوق و مزایای دولتی بهره‌مند نیستند و از سوی دیگر، آسیب‌پذیرترین قشر جامعه در برابر امواج تورم هستند. در واقع مهم‌ترین بهانه دولت برای «غیرممکن» خواندن کاستن از سقف بودجه عمومی، توجه به «قدرت خرید مردم» است. این در حالی است که افزایش پرداختی‌ها در نبود منابع پایدار در نهایت تاثیر این اقدام را برای حقوق‌بگیران دولت خنثی و آن را برای سایر اقشار جامعه صرفا به طرحی هزینه‌زا تبدیل می‌کند. با توجه به این نکات، کنترل هزینه‌های جاری مهم‌ترین دستور کار مجلس برای کاستن از سقف بودجه عمومی خواهد بود.

 

***

عقبگرد لایحه بودجه 1400 از اهداف برنامه ششم توسعه

بررسی دیوان محاسبات از 4 شاخص مهم در بررسی بودجه از عقبگرد قابل توجه لایحه بودجه سال 1400 از اهداف تعیین شده در برنامه ششم توسعه حکایت دارد.

 

***

اوراق بدهی

***

از گذشته درس بگیریم!

اصلی‌ترین نقد وارده به بودجه 1400 معطوف به بیش‌برآورد منابع و ایضا در این بخش مربوط به منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در 2 بودجه تنظیم‌شده پس از فرمان رهبر انقلاب مبنی بر اصلاح ساختار بودجه، ارقام پیش‌بینی منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی همواره موهومی بوده است. سال 98 دولت در لایحه بودجه پیش‌بینی کرده بود قریب به 137 هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی درآمد کسب کند اما در نهایت به رقم 9/45 هزار میلیارد تومان دست یافت. از سوی دیگر از میزان درآمد 3 درصد صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص گاز طبیعی تنها 29درصد محقق شده است. این یعنی در مجموع در این سال 47 هزار میلیارد تومان ایران درآمد حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی داشته که در بودجه 153 هزار میلیارد تومان برآورد شده بود و این به معنای تحقق 31 درصدی این منابع در سال 98 است. از سوی دیگر در سال جاری هم این اتفاق دوباره تکرار شده است. بررسی عملکرد 8 ماهه سال 99 نشان می‌دهد از رقم پیش‌بینی شده 4/45 هزار میلیارد تومان بودجه، تنها 3/6 هزار میلیارد تومان محقق شده و در مجموع تنها 12 درصد رقم پیش‌بینی شده در حوزه منابع حاصل از نفت و فرآورده‎‌های نفتی محقق شده است. سوال بزرگی که پیش می‌آید این است: چرا با چنین درصد تحقق پایینی ظرف 2 سال اخیر، دولت به یکباره منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی را در بودجه 1400 نسبت به سال جاری 3 برابر کرده و به 199 هزار میلیارد تومان رسانده است.

***

رد کلیات لایحه بودجه؛ تنها گزینه مجلس

با توجه به ضعف‌های فراوان لایحه بودجه سال آینده، مجلس شانس چندانی برای اصلاح اساسی آن ندارد. فرصت اندک نمایندگان برای تصویب لایحه بودجه و همچنین سازوکار خاص و پیچیده مجلس و برخی عوامل دیگر، شانس بهارستان برای اعمال اصلاحات اساسی در لایحه بودجه سال 1400 را بشدت کاهش می‌دهد. از این رو به نظر می‌رسد رد کلیات لایحه بودجه سال 1400 و بازگرداندن آن به دولت به همراه الزام دولت به اعمال تغییرات عمده در لایحه، بهترین و البته تنها گزینه پیش‌روی نمایندگان است. بازگشت لایحه بودجه به دولت و الزام دولت به اعمال اصلاحات مدنظر مجلس می‌تواند ضمن تسریع در روند اصلاح بودجه، خطر مخالفت شورای نگهبان با مصوبه مجلس به دلیل اعمال تغییرات بیش از حد در لایحه را برطرف کند، چرا که در صورت تصویب کلیات لایحه در مجلس و اعمالی تغییر عمده در این لایحه، شورای نگهبان مصوبه مجلس را به دلیل اعمال تغییرات بیش از حد به مجلس بازمی‌گرداند. مخالفت شورای نگهبان با مصوبه مجلس، تمام تلاش‌های بهارستان برای اصلاح اساسی بودجه را بی‌اثر کرده و مجلس را وادار به تصویب لایحه دولت بدون اعمال تغییرات اساسی خواهد کرد. از همین رو بهترین تصمیم، رد کلیات و طی شدن مسیر اصلاح بودجه در دولت و سپس مجلس است.