کد خبر: 228654تاریخ: 1399/10/9 00:00
گزارش «وطن امروز» از راهکارها برای نجات لایحه بودجه ۱۴۰۰ از بحران کسری
نسخه‌های شفابخش بودجه
گروه اقتصادی: در حال حاضر ۲ رویکرد کلی برای رفتار مجلس شورای اسلامی با لایحه بودجه 1400 وجود دارد. ابتدا اینکه نمایندگان کلیات بودجه را رد کنند و منتظر لایحه جدید توسط دولت باشند و رویکرد دیگر هم اینکه کلیات توسط آنها تایید شود و در یک فضای تعاملی بین دولت و مجلس کلیات و جزئیات لایحه اصلاح شود. با در نظر گرفتن هر دو رویکرد الزام اصلاحات جدی در بودجه احساس می‌شود و باید در لایحه تغییرات گسترده‌ای شکل گیرد تا از آسیب‌های احتمالی آن مانند کسری تورم‌زا جلوگیری شود؛ چه این اصلاحات در فضای تعاملی و بدون رد کلیات انجام شود یا اینکه به کلی کلیات رد شود و دولت بخواهد راسا در آن اصلاحاتی انجام دهد. در گزارش پیش‌رو پیشنهاداتی برای اصلاحاتی که امکان اجرایی شدن در بازه زمانی کوتاه دارد، ارائه شده است.
***
حدود یک ماه از تقدیم لایحه بودجه سال 1400 به مجلس می‌گذرد؛ لایحه‌ای که دولت برای دخل و خرج خود در سال آینده تنظیم کرده اما انتقادات بسیاری از کارشناسان و مراکز پژوهشی را برانگیخته است. به گزارش «وطن امروز»، در لایحه‌ای که دولت برای بودجه به مجلس تقدیم کرد، خبری از اصلاحات ساختاری نبود. این در حالی است که دولت پیش از این بارها نسبت به اعمال اصلاحات ساختاری در بودجه وعده داده بود، با این حال انتشار متن لایحه بودجه سال 1400 نشان داد این وعده دولت هم همچون بسیاری دیگر از وعده‌های آن توخالی بوده است. لایحه‌ای که دولت برای بودجه سال آینده تقدیم مجلس کرد در ارقام هم دچار ضعف‌های اساسی بود. رشد حدود 47 درصدی سقف بودجه عمومی در شرایط محدودیت منابع، نخستین مساله‌ای بود که با بررسی ارقام کلی لایحه مورد انتقاد قرار گرفت. رشد سقف بودجه عمومی از سمت منابع بیشتر ناشی از برآورد موهوم درآمد نفتی و از سمت مصارف بیشتر ناشی از رشد هزینه‌های جاری بود. همزمانی رشد هزینه‌های جاری نظیر پرداخت حقوق، دستمزد و... با رشد شدید رقم درآمد نفت در لایحه بودجه، شائبه سیاسی بودن لایحه دولت را ایجاد کرد. طبق اظهارات مسؤولان دولت، این ارقام با امیدواری نسبت به رفع تحریم در سال آینده نگاشته شده است. در همین راستا برخی کارشناسان و نمایندگان اعلام کردند دولت قصد دارد از طریق رشد رقم درآمد نفت و رشد هزینه‌های جاری، معیشت مردم را به رفع تحریم گره بزند تا از این طریق، اهرم فشاری برای آغاز مذاکرات ایجاد کند. صرف‌نظر از رویکرد امیدوارانه دولت در تدوین لایحه بودجه که اساسا برخلاف منطق بودجه‌نویسی مبتنی بر واقعیت است، تجربه نشان داده برآوردهای امیدوارانه دولت از درآمدها بویژه درآمد نفتی هیچ‌گاه به واقعیت حتی نزدیک هم نشده است. تنها به عنوان آخرین نمونه، گزارش‌های رسمی از میزان تحقق منابع نشان می‌دهد از رقم 57 هزار میلیارد تومانی درآمدی که دولت برای سال 99 در نظر گرفته است، تنها کمتر از 7 هزار میلیارد تومان در 8 ماه نخست سال جاری محقق شده است. برآوردها نشان می‌دهد با ادامه همین روند تا پایان سال تنها حدود 12 هزار میلیارد تومان از کل 57 هزار میلیارد تومان درآمد نفتی محقق شده و مابقی 45 هزار میلیارد تومان از درآمد محقق نشده، از محل حساب ذخیره ارزی تامین می‌شود که این اقدام به افزایش پایه پولی و رشد شدید تورم در ماه‌های آتی دامن می‌زند.
همین مساله البته با شدتی چند برابر در لایحه بودجه سال 1400 دیده می‌شود. دولت حدود 200 هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش نفت پیش‌بینی و از این محل اقدام به هزینه‌تراشی‌های گسترده کرده است. این پیش‌بینی از درآمد نفت در بودجه، در صورت تصویب می‌تواند به تورمی بی‌سابقه طی نیم قرن اخیر در کشور منجر شود. این مساله و بسیاری مسائل دیگر از این دست، باعث شده دیوان محاسبات به عنوان بازوی نظارتی مجلس بر دخل و خرج دولت، اقدام به انتشار گزارشی درباره لایحه بودجه سال 1400 و ارائه پیشنهاداتی برای اصلاح این لایحه در مجلس کند. گزارش دیوان محاسبات شامل چندین بخش مختلف می‌شود که خلاصه مهم‌ترین بخش‌های آن در ادامه آمده است.
***
مسأله مالیات و راهکارهای آن
آمارها نشان می‌دهد دولت کنونی در رسیدن کشور به بحران کسری بودجه، سهمی قابل توجه دارد. در حالی که سهم مالیات از بودجه در سال 92 به 33 درصد افزایش یافته بود، پس از گذشت 8 سال، دولت لایحه‌ای را تقدیم مجلس کرده که سهم مالیات از منابع عمومی آن تنها 29 درصد است. در واقع دولت روحانی در طول دوران فعالیت خود هیچ اقدامی برای افزایش سهم مالیات از بودجه کشور نکرد. خلاصه شدن تمام برنامه‌های دولت به مذاکرات و رفع تحریم فروش نفت و بی‌توجهی به اصلاح ساختارهای اقتصادی داخلی، اقتصاد ایران را در مسیری قرار داد که اکنون با بزرگ‌ترین کسری بودجه تاریخ خود مواجه شده؛ مساله‌ای که اگر در طول تاریخ پس از انقلاب بی‌نظیر نباشد، قطعا کم‌نظیر است.
نظام مالیاتی در کشور به طور کلی با ۳ مساله کلی مواجه است. مساله اول، فرار مالیاتی زیاد است. برآوردهای متعددی از رقم فرار مالیاتی سالانه در کشور ارائه شده است. در آخرین مورد، محمدرضا پورابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس رقم فرار مالیاتی در کشور را معادل کل درآمد مالیاتی سالانه دولت عنوان کرد. این یعنی رقم سالانه فرار مالیاتی در کشور چیزی در حدود 200 هزار میلیارد تومان است؛ این رقم چیزی در حدود کل کسری بودجه امسال دولت است. در واقع تنها با حل شدن یک مساله در نظام مالیاتی کشور، بحران کسری بودجه براحتی حل می‌شود. مهم‌ترین علاج مساله فرار مالیاتی، هوشمندسازی حداکثری نظام مالیاتی است. این اقدام باعث تحقق هدف نظارت مالیاتی حداکثری و دقیق می‌شود که از رهگذر آن، امکان فرار مالیاتی به حداقل می‌رسد.
مسأله دیگر نظام مالیاتی، معافیت‌های گسترده و بی‌حساب و کتاب است. بسیاری از فعالیت‌ها و نهادها، مشمول معافیت‌هایی هستند که نتیجه آن، کاهش شدید درآمدهای مالیاتی دولت شده است. اکنون که مساله کسری بودجه به مرحله حاد رسیده، لازم است یک بار برای همیشه نسبت به تعیین تکلیف معافیت‌های مالیاتی بی‌حساب و کتاب چاره‌اندیشی شود. مسأله سوم نظام مالیاتی کشور، نبود برخی پایه‌های مالیاتی مهم است. چندین مورد از مهم‌ترین پایه‌های مالیاتی اعم از پایه‌های درآمدی و تنظیمی هنوز هیچ قانونی در کشور ندارند و خلأ آنها در نظام مالیاتی کشور بشدت احساس می‌شود. برخی از این پایه‌های مالیاتی شامل مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر زمین و... است. با اضافه شدن این پایه‌های مالیاتی، علاوه بر افزایش قابل توجه درآمدهای دولت، فضا برای بسیاری از فعالیت‌های مخرب نظیر سوداگری در بازار مسکن، خودرو، سکه، ارز و... از بین می‌رود.
در همین راستا دیوان محاسبات پیشنهاتی به شرح زیر ارائه کرده است:
پیشنهاد می‌شود طی حکمی اخذ مالیات از عایدی سرمایه از مسکن و سهام شرکت‌های مخرب محیط‌زیست در بودجه پیش‌بینی شود.
پیشنهاد می‌شود ردیفی جهت اخذ مالیات از فعالیت‌های سوداگرانه و سفته‌بازی در حوزه خودرو و مسکن که منجر به رشد قیمت‌ها می‌شود لحاظ شده و دولت، شرکت‌های خودروساز، گمرک، سازمان ثبت، دفاتر اسناد رسمی و سایر متوالیان مکلف شوند در سامانه شفافیت معامات خودرو و مسکن اطلاعات قابل استفاده جهت اتصال به سامانه جامع مالیاتی ایجاد کنند تا کالاهای مصرفی به کالای سرمایه‌ای تبدیل نشود. همچنین دولت مکلف شود منابع حاصل از این بخش را در امور توسعه‌ای، زیرساخت‌های مسکن و تحقیق و توسعه صنعت خودرو اختصاص دهد.
***
پیشنهادهایی برای شفاف شدن بودجه شرکت‌های دولتی
به منظور اصلاح ساختار و ارتقای شفافیت بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت شامل شرکت‌هایی که شمول قانون و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام شده است از جمله شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکت‌های تابعه، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکت‌های تابعه آنها، اقدامات زیر انجام پذیرد:
مجامع عمومی مکلفند به همراه تصویب بودجه، برنامه فعالیت شرکت را مشتمل بر اهداف کمی و کیفی نظیر ارتقای بهره‌وری، مولدسازی دارایی‌ها، بهبود روش‌های تامین مالی، افزایش سود، کاهش زیان انباشته و بهبود نسبت‌های مالی، در قالب شاخص‌های مربوط به تصویب برسانند.
وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان حسابرسی نسبت به همسان‌سازی و انطباق سرفصل‌های بودجه‌ای شرکت‌های دولتی با سرفصل‌های حسابداری آنها حداکثر تا پایان خردادماه اقدام و ابلاغ کند. سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است نسبت به بازنگری دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بر اساس سرفصل‌های مذکور اقدام کند.
بخشنامه بودجه سالانه مختص شرکت‌های دولتی باید به طور مجزا از بخشنامه بودجه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و بر اساس اهداف و سیاست‌های کلی، خط مشی و برنامه‌های بودجه کل کشور، حداکثر تا پایان مردادماه ابلاغ شود.
هیات‌مدیره/ هیات عامل مکلفند بودجه تفصیلی سالیانه را بر اساس برنامه‌های مصوب مجمع عمومی و بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی با رعایت قوانین و مقررات، در مهلت‌های تعیین‌شده در بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی به تصویب مجامع عمومی خود برسانند. مسؤولیت حسن اجرای این بند با رؤسای مجامع عمومی شرکت‌های دولتی است.
هیات‌مدیره/ هیات عامل مکلفند گزارش تطبیق بودجه تفصیلی مصوب و عملکرد خود را بر اساس بودجه تفصیلی تهیه و برای بررسی به حسابرس مستقل و بازرس قانونی شرکت جهت انعکاس در صورت‌های مالی ارائه و نسخه‌ای از آن را برای دیوان محاسبات کشور و سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال کنند. دستورالعمل مربوط توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان حسابرسی حداکثر تا پایان تیرماه تهیه و ابلاغ می‌شود.
هر گونه فعالیت خارج از وظایف مندرج در اساسنامه و اهداف تعیین‌شده، ممنوع است. در صورت تخلف از این بند علاوه بر پیگرد قانونی متخلفین، منابع حاصل از اینگونه فعالیت‌ها باید به حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز شود.
اتخاذ تصمیم مجامع عمومی نسبت به صورت‌های مالی سالیانه و گزارش تطبیق عملکرد با بودجه، بدون استماع گزارش حسابرس و بازرس قانونی شرکت فاقد اعتبار است. مسؤولیت هر گونه آثار مالی بر صورت‌های مالی مصوب فاقد اعتبار با رؤسای مجامع عمومی است.
شرکت‌هایی که مکلف به ارائه خدمات و کالا به قیمت تکلیفی می‌باشند، موظفند خالص آثار کمی ناشی از تکالیف مذکور را بر نتایج عملکرد، ذیل صورت سود و زیان مطابق استانداردهای ابلاغی سازمان حسابرسی ارائه و جزئیات آن را در یادداشت‌های توضیحی صورت‌های مالی، افشا کنند. سازمان حسابرسی مکلف است در گزارش حسابرسی و بازرس قانونی شرکت، درباره این بند اظهارنظر جداگانه کند.
کارگروهی مرکب از سازمان برنامه و بودجه کشور ، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان حسابرسی حداکثر تا پایان مهرماه با بررسی گزارشات حسابرسی سالانه، مکلف است نسبت به ارائه پیشنهادات الزم جهت تعیین‌تکلیف بدهی‌های دولت به شرکت‌های مذکور جهت درج در لایحه بودجه سنواتی اقدام کند.
***
سایر پیشنهادات درباره اصلاح ساختار بودجه
به منظور ایجاد اثربخشی، کارآیی و صرفه اقتصادی در مصرف منابع، پیشنهاد می‌شود در پیوست یک لایحه بودجه سال 1400 به جای تخصیص منابع به 2100 طرح با درصد پیشرفت‌های متفاوت و مثمرثمر بودن حداقلی، دولت مکلف شود طرح‌هایی که سال خاتمه آنها براساس آخرین برآورد انجام‌شده، 1400 است یا دارای پیشرفت فیزیکی بالای 90 درصد هستند، در اولویت تخصیص منابع قرار گیرند و نسبت به حذف طرح‌های جدید در لایحه اقدام شود.
پیشنهاد می‌شود فهرست کلیه طرح‌های عمرانی که از محل منابع داخلی شرکت‌های دولتی تأمین می‌شود و در بودجه عمومی ارائه نمی‌شود، در یک پیوست جداگانه افشا و جزئیات آن نظیر میزان پیشرفت فیزیکی، پیش‌بینی دوره خاتمه، منابع مورد نیاز جهت اتمام طرح، میزان سودآوری طرح‌های مذکور و... ارائه شود.
فهرستی از طرح‌ها و شرکت‌هایی که از تسهیلات ماده «32» قانون برنامه و بودجه استفاده کرده‌اند مشخص و وضعیت امهال، میزان بازپرداخت، اصل و فرع و... تسهیلات پرداخت مشخص شود.
با عنایت به درج ردیف «منابع حاصل از فروش و واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» طی سنوات اخیر و عملکرد بسیار ناچیز آن، پیشنهاد می‌شود دولت مکلف به ارائه سازوکاری مشخص برای واگذاری طرح‌ها شود، در غیر این صورت پیش‌بینی ردیف مذکور به میزان واقعی و قابل وصول تغییر یابد.
ردیف 210301 تحت عنوان منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بدون تغییر نسبت به سال گذشته 1000 میلیارد تومان درج شده است. لازم به ذکر است عملکرد این ردیف در سنوات گذشته و بویژه در سال 1398 کمتر از 6/0 درصد (نزدیک به صفر) و در 8 ماهه سال جاری بالغ بر 500 میلیون تومان بوده است. به‌رغم اینکه قانونگذار در ماده «27» قانون الحاق «2» و تبصره «19» قوانین بودجه سنواتی بر این امر تاکید ویژه کرده، ضروری است نسبت به تغییر قوانین و موارد راهگشا در این باره اقدام کرد.
با توجه به اینکه تبصره 19 قانون بودجه سال 1397، فاقد عملکرده بوده، بیانگر این مطلب است که دولت در زمینه مشارکت عمومی- خصوصی زیرساخت و بستر مناسب را فراهم نکرده است. ضرورت مقررات‌زدایی در این زمینه، کاهش بروکراسی اداری، تعیین درست هزینه به نحوی که هزینه‌های اجرا از سرمایه مشارکت مدنظر بالاتر نرود، قراردادهای منعطف و با ساختار روز (به علت اینکه اساسا این قراردادها تجربی بوده و به علت طولانی بودن پروژه‌ها آثار زمانی پول تأثیر بسزایی در روند فعالیت‌ها دارد) توصیه می‌شود این مشارکت ابتدا برای پروژه‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت مورد استفاده قرار گیرد تا جذابیت اجرای آن زیاد شده و بخش خصوصی تمایل به مشارکت بیشتری داشته باشد، دولت در قیمت‌گذاری محصولات ناشی از این روش دقت و با ایجاد تعرفه متناسب از آسیب زدن به پروژه جلوگیری کند. با توجه ویژه به متغیرهای کلان اقتصادی در این بخش در صورت بروز تورم‌های بزرگ نظیر سنوات 97 الی 99 عملا بخش خصوصی با حضور در این مشارکت ضرر و زیان زیادی خواهد دید لذا بهبود ساختار کلان اقتصادی در اولویت این امر است. این مشارکت با توجه به اینکه به عنوان بدهی دولت ثبت نمی‌شود می‌تواند به بهبود ساختار مالی دولت کمک کند. هزینه معاملات این بخش بالا بوده و برای همین ایجاد یک ساختار مناسب برای معاملات در بازار ثانویه می‌تواند منجر به بهبود تقاضای مشارکت بخش خصوصی شود.
اعطای اختیارات مرتبط با مولدسازی دارایی‌های دولت به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها بویژه در فروش و تبدیل به احسن کردن دارایی‌های دستگاه‌های اجرایی
الزام دستگاه‌های اجرایی به اولویت‌بندی پروژه‌های نیمه‌تمام (راکد و رها‌شده) اعم از منابع بودجه‌ای و غیربودجه‌ای و ارائه گزارش آن ظرف ۳ ماه به دولت
پیش‌بینی حکمی برای تعیین حداقل تخصیص برای اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سال 1400 در مقاطع 3 ماهه و به تناسب (همانند بند «ب» ماده واحده قانون بودجه سال 1394)
«حداقل 700000 میلیارد ریال باید به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص یابد که در مقاطع ۳ ماهه و به تناسب، تخصیص پیدا می‌کند».
با توجه به کسری منابع دولت پیشنهاد می‌شود ردیف 210225 درباره واریزی مازاد اموال و دارایی‌های بانک‌ها از مبلغ 150 میلیارد تومان به 1500 میلیارد تومان افزایش یابد.
با توجه به عملکرد دولت در زمینه فروش سهام در سال‌های 1398 و 1399 پیشنهاد می‌شود زیرساخت‌های بازار سرمایه، قوانین و مقررات تسهیل‌کننده این بازار تدوین و پس از بسترسازی اقدام به فروش سهام کند. لازم به ذکر است بازار سرمایه به علت شناوری نه‌چندان بالا از عمق لازم برخوردار نبوده و ممکن است تحقق این حجم از فروش مقدور نباشد. برای نمونه ۲ صندوق ETF عرضه شده توسط دولت 185 هزار میلیارد ریال در مجموع منابع مالی برای دولت کسب نمود.
در بخش «درآمدهای متفرقه» ردیف درآمدی 160136 موضوع «درآمد حاصل از مابه‌التفاوت نرخ ترجیحی به نرخ سامانه معاملات الکترونیکی» پیش‌بینی شده است لذا پیشنهاد می‌شود منابع مذکور جزء «منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» درج شود.
***
نکاتی درباره کاهش هزینه‌ها و واقعی شدن منابع
ممنوعیت شروع طرح‌های جدید استانی به استثنای طرح‌هایی که به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه به تصویب هیأت‌وزیران می‌رسد.
به منظور کاهش کسری منابع عمومی دولت در سال آینده، پیشنهاد می‌شود هزینه‌های اجتناب‌پذیر حداکثر در سقف قانون بودجه 1399 کل کشور تعیین شود.
به منظور واقعی‌تر شدن ارقام بودجه پیشنهاد می‌شود منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز بر اساس واقعیت‌های موجود محاسبه و پیش‌بینی شود و در صورت تحقق منابعی بیش از پیش‌بینی، دولت اقدام به ارائه متمم بودجه کند.
با هدف واقعی‌تر کردن منابع بودجه، پیشنهاد می‌شود نسبت به واقعی کردن ردیف‌های درآمدی که در سال‌های گذشته دارای عملکرد کمتر از 50 درصد بوده و همچنین ردیف‌های بودجه‌ای که اساسا منابعی ایجاد نمی‌کنند ولی جزو منابع آورده می‌شوند (نظیر منابع حاصل از فروش و واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) تجدیدنظر شود.