مهدی هاشم‌زاده: هر سال با ارائه لایحه بودجه، یکی از مهم‌ترین نکات مورد توجه، بررسی بودجه عمرانی است. در آغاز دهه 90، رویکرد دولت دهم به توسعه همگانی و افزایش زیرساخت‌های کشور باعث شد سهم بودجه عمرانی از کل بودجه به بیش از 30 درصد در سال پایانی دولت پیشین برسد اما حالا در بودجه سال پایانی دولت روحانی این رقم به کمتر از 13 درصد از بودجه کل کشور رسیده است؛ رویکردی که بخوبی نشان از ضعف دولت در پوشش پروژه‌های عمرانی دارد. 

نکته مهم در بررسی بودجه عمرانی، نوع قرارداد بین دولت و پیمانکار است که عمدتا بدون توجه به خروجی و تنها با توجه به هزینه‌هاست. این در حالی است که اگر دولت بتواند با سازوکاری دقیق، پروژه‌های عمرانی و کلان اقتصادی را به یک پک سودده از پروژه‌های اقتصادی تبدیل کند، نه‌‌تنها نیازی نیست خود دولت هزینه‌ای در این راستا داشته باشد، بلکه تنها تنظیم‌گری را در پیش خواهد گرفت. با توجه به این نکته به تاریخچه ورود بخش خصوصی به تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی کشور خواهیم پرداخت. 

پس از جنگ دوم جهانی با توجه به خرابی‌های به بار آمده ناشی از جنگ، کشورهای درگیر جنگ به سرعت ضمن تزریق منابع برای بازسازی زیرساخت‌ها، نقدینگی نیز برای استفاده در پروژه‌های زیرساختی خلق شد. با گذشت زمان و با توجه به رویکرد نامناسب برای بهره‌برداری و نبود نظارت دقیق روی پروژه‌ها به واسطه پرداخت آنی هزینه‌های ساخت و عدم پاسخگویی پیمانکار در قبال بی‌کیفیتی زیرساخت‌ها پس از بهره‌برداری، بخشی از پروژه‌ها پس از بهره‌برداری به بازسازی دوباره نیاز پیدا کرد. از این رو تصمیم گرفته شد به جای قرارداد ساخت، به سمت قراردادهای ساخت و بهره‌برداری بروند. علاوه بر این وظیفه تامین منابع نیز به شرکت بهره‌بردار منتقل شد تا ریسک دولت در این پروژه به کمترین میزان ممکن برسد. 

در ایران بویژه پس از انقلاب اسلامی با توجه به اهداف انقلاب، توجه ویژه‌ای به زیرساخت‌ها شد اما این توجه تنها به بخش سرمایه مالی و بودجه پروژه بوده و نظارت و امکان‌سنجی و ارزیابی پروژه‌ها بسیار ضعیف بوده است تا جایی که بیت‌المال و بودجه دولت صرف ساخت یک زیرساخت کاملا غیراقتصادی‌ای شده که تنها برای عده‌ای مزیت سیاسی داشته است. متاسفانه این رویکرد هنوز ادامه دارد و موجب شده است نه‌تنها منابع بیت‌المال به هدر برود، بلکه بسیاری از این پروژه‌ها با وجود گذشت بیش از 10 سال از آغاز اجرا هنوز به بهره‌برداری نرسیده است. متاسفانه در این رویکرد، پیمانکار به بهانه‌های مختلف طبق قرارداد اجرایی ابتدایی، از دولت منابع را می‌گرفت اما پروژه به بهره‌برداری نمی‌رسید. نمونه دقیق این پروژه، مصلای امام خمینی(ره) است که با وجود تامین کامل منابع، سال‌هاست به‌طور کامل به بهره‌برداری نرسیده است. 

یکی از مهم‌ترین رویکردهای مواجهه با پروژه‌های عمرانی به این صورت بود که باید اولا نوع قراردادها طوری تغییر کند که پیمانکار نسبت به حفظ کیفیت پس از بهره‌برداری از پروژه نیز ملزم شود. از این رو قراردادهای موسوم به BOT شکل گرفت که در آن پیمانکار علاوه بر ساخت پروژه در بهره‌برداری و نگهداری از پروژه نیز همکاری دارد و سود حاصل از قرارداد به کیفیت قابل ‌قبول پروژه منوط است. در این روش پیمانکار عملا ریسک پروژه را قبول می‌کند و به نوعی سهامدار پروژه نیز می‌شود. 

در تصویر زیر انواع قراردادها بر اساس طول قرارداد، افزایش سطح ریسک و مسؤولیت بخش خصوصی طبقه‌بندی می‌شود. 

قرارداد خدمات، عمده حالتی بود که تا سال‌ها در اجرای پروژه‌های عمرانی مورد استفاده قرار می‌گرفت؛ قراردادی که کمترین ریسک را برای پیمانکار داشت و طول قرارداد نیز بسیار کم و دولت مجبور به تسویه زودهنگام بود. البته در این روش مالکیت دست دولت باقی می‌ماند که در حال حاضر نیز شاهد آن هستیم عمده پروژه‌های عمرانی تکمیل شده، دولتی هستند و بازدهی بسیار بدی دارند. 

بنابراین نخستین رویکرد در بحث پروژه‌های عمرانی، تغییر قرارداد به سمت مسؤولیت‌پذیری بیشتر بخش خصوصی و مالکیت متقابل بخش خصوصی است. رویکرد دوم در موضوع تامین مالی پروژه‌های عمرانی است. بخش عمده تامین مالی پروژه‌های عمرانی، توسط دولت انجام می‌گرفت. با وجود سهامداری بخش خصوصی، این بخش موظف بود تنها به میزانی که سهامدار است در این پروژه‌ها سرمایه بیاورد و برای مابقی آن به سمت منابع دولتی برود یا وام با پشتوانه دولتی اخذ کند. با توجه به سیل پروژه‌ها و میزان بسیار بالای این پروژه‌ها، استفاده از نقدینگی موجود در سطح جامعه مورد هدف قرار گرفت. با توجه به مکانیزم‌های مختلف، بازار سرمایه بهترین محل برای جمع‌آوری منابع مورد نیاز این پروژه‌ها بود. 

با همین رویکرد ابتدا دولت‌ها با انتشار اوراق به تامین مالی بدهی‌محور سهم خود در پروژه‌‌ها پرداختند. این روش از آن نظر که باید بعد از چند سال این مبلغ بازگردانده شود، کمی با ریسک مواجه است. از طرفی فروش اوراق بدهی در زمانی است که دولت می‌خواهد پروژه‌های مهم عمومی را که بخش خصوصی به سمت آنها نمی‌رود از این منبع تامین مالی کند. با این وجود دولت‌ها در ابتدای کار می‌توانند با استفاده از این ابزار به تامین مالی سهم خود بپردازند و در زمان بهره‌برداری از پروژه، به صورت عرضه اولیه، سهام خود را با قیمتی بالاتر در بازار عرضه کنند و به سودآوری بپردازند. 

 

* صندوق پروژه، راهکار جذاب هدایت نقدینگی

دولت تنها باید در تنظیم‌گری پروژه‌ها وارد شود و جز در موارد خاص نباید به بنگاه‌داری بپردازد. از این رو بهتر است در تامین مالی پروژه‌های عمرانی و زیرساختی به جای شریک کردن دولت، مستقیم به سمت بازار سرمایه برویم تا از طریق این بازار، به تامین مالی پروژه‌ها بپردازیم. با توجه به اینکه این پروژه‌ها از ابتدای ساخت، نیاز به تامین مالی دارند، بنابراین ممکن است در سال‌های ابتدایی با سود کمی مواجه باشند و در نتیجه سرمایه‌گذاران به سمت سرمایه‌گذاری در این پروژه‌ها جذب نشوند. بنابراین ابزارهایی که تنها با همین رویکرد در بازار به تامین مالی پرداختند کمی با مشکل جذابیت مواجه شدند. البته برای همین مدل تامین مالی نیز شرکت‌های حقوقی و صندوق‌های بازنشستگی به تامین مالی می‌پردازند اما هدف اصلی مشارکت مردم در توسعه اقتصاد است. 

مدل بهینه برای تامین مالی پروژه‌های عمرانی، همکاری دولت با بخش خصوصی و مردم است. در این مدل با تشکیل یک صندوق پروژه، از طریق بازار سرمایه، منابع مورد نیاز پروژه جمع‌آوری می‌شود و به سرمایه‌گذار در سال‌های ابتدایی پروژه- که پروژه فاقد سود است- سود بانکی توسط نهاد واسطه‌ای بیمه‌کننده پروژه اعطا می‌شود. در ضمن واحدهای این صندوق پروژه به صورت سهام در بازار پس از بهره‌برداری از پروژه عرضه می‌شود که بویژه در پروژه‌های کلان مانند پتروپالایشگاه یا نیروگاه‌سازی بشدت قیمت هر واحد سهام صندوق پروژه در بازار ثانویه نیز افزایش می‌یابد. 

عملا با این روش بازار مزایای اصلی سهام در بازار سرمایه و سپرده در بانک ترکیب شده است تا برای سرمایه‌گذار جذابیت پیدا کند. به این معنا که در بازار سرمایه، سهام به دلیل اینکه از جنس دارایی است، در برابر تورم، بالعکس سپرده بانکی، آب نخواهد شد و ارزش خود را حفظ می‌کند. در ضمن سپرده بانکی نیز که فاقد ریسک بود و در هر شرایطی یک سود تضمینی به سپرد‌گذار تعلق می‌گرفت، در این روش دیده شده است. از این رو، سهامداران صندوق پروژه، علاوه بر تضمین کف سوددهی بانک، به یک دارایی از جنس سهام دست پیدا خواهند کرد که این ابزار همان صندوق پروژه است که بشدت مورد اقبال سرمایه‌گذاران خرد قرار می‌گیرد. 

در پایان باید اشاره کرد ترکیب مدل قرارداد به همراه سرمایه‌گذاری مردم در صندوق پروژه، کشور را معطل سرمایه‌گذاری خارجی یا وام‌های بانکی نخواهد کرد. عملا توسعه کشور با نقدینگی موجود امکان‌پذیر است و کشور با سرعت بسیاری به سمت پیشرفت خواهد رفت. به طور مثال نیاز کشورهای اطراف به برق یا محصولات پتروشیمیایی، براحتی از این طریق برطرف خواهد شد و کشور به یک رشد خیره‌کننده خواهد رسید.