گروه اقتصادی: کمتر از یک ماه پیش بود که دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام از تعیین تکلیف لوایح FATF تا پایان سال جاری خبر داد. حدود ۳ هفته پیش 19 بهمن‌ماه بود که محسن رضایی درباره بررسی FATF در مجمع گفت: بررسی‌های مجمع درباره FATF در حال انجام است. وی درباره زمان اعلام نتیجه بررسی‌ها نیز تصریح کرد: نتایج بررسی‌های مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره FATF تا پایان اسفند اعلام می‌شود. پیش از این به درخواست رئیس‌جمهور و موافقت رهبر معظم انقلاب اسلامی، مهلت بررسی مساله همکاری ایران با FATF در مجمع تشخیص مصحلت نظام تمدید و قرار شد نتیجه نهایی این بررسی‌ها تا پایان سال اعلام شود. 

 

* قصه FATF از کجا شروع شد؟

«کارگروه اقدام مالی» یا همان FATF، سال ۱۹۸۹ توسط سران کشورهای گروه 7 (G7) تاسیس شد و مقر آن در پاریس است. این کارگروه یک سازمان بین‌الدولی است که براساس اهداف اولیه اعلام شده برای آن تلاش دارد با تدوین سیاست‌ها و استانداردهای ویژه و پایش اجرای این استانداردها توسط کشورهای جهان، جرائم مالی نظیر پولشویی، تامین مالی تروریسم و سایر تهدیدهای مربوط به سیستم مالی بین‌المللی را تحت نظارت قرار داده و از بروز آن جلوگیری کند. 

در ایران اما قصه FATF به دوران پس از تصویب و اجرای توفق هسته‌ای در سال 94 بازمی‌گردد. پس از نهایی شدن توافق هسته‌ای موسوم به برجام، وضعیت روابط بانکی بین‌المللی کشور همچنان دچار مشکل باقی ماند و گشایش خاصی از این منظر برای کشور حاصل نشد. این در حالی بود که ایران تمام تعهدات خود را پیش از رفع تحریم‌ها انجام داده و طرف مقابل هم اجرای تمام آن را راستی‌آزمایی کرده بود، با این حال مقامات کشور بارها نسبت به حل نشدن مساله روابط بانکی از طرف مقابل بویژه آمریکایی‌ها گلایه می‌کردند. از جمله مشهورترین مصادیق این گلایه‌ها، اعتراض محمدجواد ظریف به رفتار آمریکا پس از توافق هسته‌ای و سنگ‌اندازی آنها در مسیر بهبود روابط بانکی در شورای روابط خارجی آمریکا بود. وزیر امور خارجه با اشاره به مانع‌تراشی‌های دفتر کنترل دارایی‌های خارجی آمریکا (OFAC)، اعلام کرد آمریکایی‌ها در واکنش به استعلام بانک‌های بزرگ اروپایی درباره همکاری با ایران اعلام می‌کنند که همکاری با ایران با رعایت برخی شروط بلامانع است ولی این شروط را به‌گونه‌ای مطرح می‌کنند که بانک‌های اروپایی هم از همکاری با ایران به کلی صرف‌نظر می‌کنند. 

این اظهارات ظریف به وضوح شکست پروژه دولت در گشایش اقتصادی از طریق توافق هسته‌ای را نشان داد. با این حال در همین ایام بود که دولت برای سرپوش گذاشتن بر این شکست، اجرا نشدن استانداردهای FATF را مانع حل مساله تبادلات بانکی بین‌المللی کشور معرفی کرده و همکاری با این کارگروه را شرط حل این مساله اعلام کرد. از آنجا بود که دولت موضوع همکاری با FATF را تنها مانع باقیمانده کشور برای حل مشکل تبادلات بین‌المللی بانکی اعلام کرد و تا امروز هم این تبلیغات ادامه دارد. این در حالی است که حقیقت FATF چیز دیگری است. 

 

* هوشمندسازی تحریم‌ها؛ هدف FATF

آنچه در ظاهر امر به نظر می‌رسد، دغدغه FATF جلوگیری از تامین مالی تروریسم توسط کشورهاست اما دقت در برخی جنبه‌های حقوقی و همچنین پیشینه این نهاد در برخورد با موضوعات مشابه، کارکرد اصلی این نهاد را آشکار می‌کند. این کارگروه با تعریف استانداردهای خاصی تلاش می‌کند جریان مالی کشورها را شفاف کرده تا از این طریق به گفته خود، مانع تامین مالی تروریسم و در نتیجه مانع شکل‌گیری گروه‌های تروریستی شود. این در حالی است که شفاف شدن کانال‌های مالی ایران در شرایط تحریم، صرفا باعث تسهیل اجرای تحریم‌ها برای آمریکا و دقیق‌تر شدن مکانیسم تحریم و در مقابل سخت‌تر شدن شرایط اقتصادی برای کشور خواهد شد. این حقیقتی است که چندین نهاد آمریکایی و همچنین برخی مقامات پیشین و کنونی آمریکا هم به آن اذعان داشته‌اند که اجرای کامل استانداردهای FATF توسط ایران، اثرگذاری تحریم‌ها را به حداکثر خواهد رساند. 

 بررسی دقیق استانداردهای FATF نشان می‌دهد اجرای کامل این الزامات، مسیر دور زدن تحریم‌ها را آشکار و اثرگذاری تحریم‌ها را دوچندان می‌کند. در همین رابطه چندی پیش موسسه سیاست بانکی (‌BPI‌) گزارشی در رابطه با اثرگذاری تحریم‌ها منتشر کرد. اعضای موسسه سیاست بانکی شامل چندین بانک بزرگ بین‌المللی هستند که در ایالات متحده فعالیت می‌کنند. 

 

* سیاست‌های جدید وزارت خزانه‌داری آمریکا در رابطه با تحریم‌ها

این موسسه سال 2020 گزارشی با عنوان «اصلاح رژیم تنظیم‌گری تحریم‌ها؛ چگونه رویکرد هوشمند «ریسک‌پایه» می‌تواند تحریم‌ها را کارآمدتر کند؟» منتشر کرد. این گزارش به نحوه اعمال تحریم‌ها در موسسات مالی و انطباق آنها با تحریم‌های آمریکا بر اساس رویکرد ریسک پایه (ریسک مبنا) وزارت خزانه‌داری آمریکا پرداخته است. این گزارش در مقدمه می‌گوید: «موسسات مالی نقشی محوری در اجرای رژیم تحریم‌های ایالات متحده ایفا کرده و می‌کنند و از این طریق در پیشبرد منافع سیاسی در تحریم‌ها نقش دارند. از آنجا که تعداد تحریم‌های ایالات متحده طی ۲ دهه گذشته افزایش یافته است، موسسات مالی باید با توسعه، اجرا، آزمایش و بهبود برنامه‌های انطباق با تحریم‌ها و متناسب‌سازی این برنامه‌ها به انتظارات تنظیمات روزافزون و پیچیده برنامه‌های تحریمی پاسخ دهند». مهم‌ترین محور این گزارش، تاکید بر اجرای رویکرد ریسک پایه در وزارت خزانه‌داری، الزامات آن، گسترش این رویکرد در بین بانک‌های دنیا و رفع موانع اجرای این رویکرد برای اجرای تحریم‌ها و تامین منافع آمریکاست. 

 

* رویکرد ریسک‌پایه برای اجرای دقیق‌تر تحریم

رویکرد ریسک‌پایه، رویکرد جدید وزارت خزانه‌داری آمریکا برای اجرای تحریم‌های این کشور با بازدهی بالا توسط خود بانک‌هاست. این رویکرد که توسط اداره کنترل دارایی خزانه‌داری آمریکا موسوم به اوفک (‌OFAC‌) ارائه شده است، تاکید دارد که هر اقدامی در موسسات مالی دنیا برای انطباق با تحریم‌های آمریکا باید حداقل 5 مؤلفه شامل مدیریت، ارزیابی ریسک، کنترل داخلی، آزمایش و حسابرسی و آموزش داشته باشد. این مؤلفه‌ها همگی باعث اشراف بیشتر وزارت خزانه‌داری آمریکا بر اطلاعات نقل و انتقالات مالی در سراسر جهان می‌شود. همان‌طور که این رویکرد مشخص می‌کند، موسسه سیاست بانکی آمریکا اعلام می‌کند رویکرد ریسک پایه در نظر دارد تا بانک‌ها و موسسات مالی با اجرای دستورالعمل‌های گفته‌شده با سیاست‌های تحریمی آمریکا هماهنگ شوند. موسسه سیاست بانکی آمریکا تاکید دارد ساختار اجرای تحریم‌ها باید به گونه‌ای به‌روز شود که بانک‌ها بتوانند با نوآوری و هزینه کمتر این سیاست‌ها را اجرا کنند. علاوه بر این، رویکرد ریسک پایه تاکید دارد که انطباق با تحریم‌ها به رویه مشخص بانک‌ها و موسسات مالی تبدیل شود. نکته دیگری که گزارش موسسه سیاست بانکی آمریکا تاکید دارد، این است که موسسات مالی دنیا به علت نیاز به حساب کارگزاری دلار در آمریکا به مرور به این رویکرد رو می‌آورند. موسسه سیاست بانکی در نهایت نیز تاکید می‌کند که این رویکرد باید با همکاری گروه ‌«Wolfsberg» که مجموعه‌ای متشکل از مهم‌ترین بانک‌های دنیاست، در تمام دنیا اجرا شود. 

 

* تطابق رویکرد ریسک‌‌پایه با الزامات FATF

موسسه سیاست بانکی، یکی از موسسات فعال در زمینه مبارزه با پولشویی است و تاکید دارد انطباق با تحریم‌های آمریکا می‌تواند از پولشویی جلوگیری کند. از همین منظر الزامات رویکرد ریسک پایه به الزامات FATF شباهت زیادی دارد و در واقع توسعه خواسته‌ها و توصیه‌های FATF است. به طور مثال درباره ارزیابی ریسک، علاوه بر ‌شناسایی دقیق مشتری (CDD)، بر مشتری خود را بشناس‌(KYC)  و جمع‌آوری اطلاعات مشتریان که مورد توجه برنامه اقدام FATF برای ایران است، تاکید دارد که گروه‌های مختلف مشتری و آخرین وضعیت ادغام و ترکیب شرکت‌ها را نیز بررسی کنند تا ریسک شرکت‌ها مشخص شود و سلسله مشتریان، ارتباطات بین آنها و ذی‌نفع‌ها به طور کامل مشخص شوند. یا دقیقا متناسب با خواست FATF و اکشن‌پلن ایران، که خواهان دادن امتیاز مستقل به مدیران برای اجرای سیاست‌های ضدپولشویی و تبادل اطلاعات است، خواهان دادن امتیاز مستقل به مدیران برای اجرای سیاست‌های انطباق با تحریم‌هاست. علاوه بر این از همه موسسات می‌خواهد تا برای روبه‌رو نشدن با جریمه‌های آمریکا منابع متناسبی را برای انطباق با تحریم‌ها تخصیص دهند، بنابراین موسسه سیاست‌ بانکی تاکید دارد بانک‌ها به صورت ساختاری و با اختیارات حداکثری این اقدامات را انجام دهند تا هم تحریم‌های آمریکا اجرایی شود و هم بانک‌ها شامل جریمه‌های آمریکا یا محرومیت از نظام مالی دلار نشوند. 

 

* سابقه توسعه سیاست‌های تحریمی با FATF

علاوه بر اینکه رویکرد ریسک‌پایه، با الزامات FATF مطابقت دارد و در واقع این الزامات را توسعه می‌دهد، تاکید دارد که این رویکرد به صورت نهادی در نظام بانکی دنیا اجرا شود. موسسه سیاست‌ بانکی نیز تاکید می‌کند باید ساختارهای نظام مالی آمریکا به گونه‌ای برای اجرای این دستورالعمل اوفک تجهیز شوند تا موسسات مالی دنیا بتوانند این رویکرد را برای انطباق با تحریم‌ها اجرا کنند. اوفک نیز تاکید می‌کند موسسات بانکی که از تحریم‌های آمریکا تخلف می‌کنند باید تعهد دهند که این رویکرد را اجرا می‌کنند. بنابراین همان‌طور که رویکرد ریسک پایه و گزارش موسسه سیاست بانکی تاکید می‌کند، وزارت خزانه‌داری آمریکا و موسسات مرتبط با این موضوع تاکید دارند که این رویکرد در نظام بانکی دنیا اجرا شود. به طور مثال این رویکرد تاکید دارد که نظام بانکی دنیا به طور خودکار نهادهای تحریمی را شناخته و از دادن خدمات به آنها جلوگیری کند. 

سابقه اقدامات آمریکا نشان می‌دهد خزانه‌داری این کشور برای اجرای سیاست‌های تحریمی خود و انطباق هر چه بیشتر نظام بانکی دنیا با تحریم‌های آمریکا، از ظرفیت نهادها و گروه‌های بین‌المللی استفاده می‌کند. به طور مثال استوارت لوی، نخستین مسؤول معاونت تروریسم و اطلاعات مالی وزارت خزانه‌داری آمریکا (که اتاق جنگ اقتصادی این وزارتخانه است)، سال 2008 در اظهارنامه خود به کمیته مالی سنا وقتی اقدامات اتاق جنگ اقتصادی برای اعمال تحریم‌ها را توضیح می‌دهد، یکی از اقدامات مهم برای مقابله مالی با دشمنان آمریکا را توسعه دستورالعمل‌های FATF بیان می‌کند. لوی در این اظهارنامه که در واقع تقسیم کار اتاق جنگ اقتصادی خزانه‌داری آمریکاست، اینگونه عنوان می‌کند: این اتاق جنگ 4 وظیفه دارد که هر وظیفه، بر عهده بخشی از ساختار اداری یا قانونی این کشور است. وظیفه شناسایی اقدامات غیرقانونی بازیگران مالی برعهده ۲ اداره کنترل دارایی‌های خارجی (اوفک) و شبکه اجرای جرایم مالی وزارت خزانه‌داری آمریکاست. همچنین وظیفه توسعه استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم برعهده FATF است. علاوه بر این، اجرای اقدامات در برابر تهدیدات، ذیل قانون پاتریوت آمریکا انجام می‌گیرد و وظیفه ارتباط با بخش خصوصی دنیا برای اجرای خواسته‌های آمریکا نیز براساس جایگاه هر نهاد، بین ارکان مختلف خزانه‌داری آمریکا تقسیم شده است. 

 

* پذیرش الزامات FATF خودتحریمی است

همان‌طور که گفته شد، آمریکا به دنبال توسعه ابزار حکمرانی اقتصادی خود و انطباق نظام بانکی دنیا با تحریم‌های آمریکاست. تجربه نیز نشان می‌دهد آمریکا برای توسعه سیاست‌های خود از ابزارها و نهادهای بین‌المللی استفاده می‌کند. از آنجا که رویکرد ریسک‌پایه به توصیه‌های FATF شباهت دارد و آنها را توسعه می‌دهد، گروه ویژه اقدام مالی یکی از نهادهایی است که می‌تواند اجرای این رویکرد را تقویت کند تا تحریم‌های آمریکا با قوت بیشتری در نظام مالی دنیا اجرا شود، بویژه که تجربه این موضوع نیز در سیاست‌گذاری آمریکا وجود دارد. این رویکرد تاکید دارد تحریم‌ها به صورت هوشمند و دقیق اجرا شود و حتی برطرف شدن بخشی از تحریم‌ها مانع از اجرای سایر بخش‌های تحریمی نشود، بنابراین پذیرش الزامات FATF به معنی اجرای خواست آمریکا در اجرای رویکرد خود تحریمی است.

 

* سکوت FATF در موضوع تأمین مالی داعش

گذشته از دلالت‌های حقوقی و سیاسی درباره خطرات اجرای بی‌چون و چرای دستورات FATF، نگاهی به سابقه مواجهه این نهاد با کشورها و موضوعات مختلف، گرایش‌های سیاسی پررنگ این نهاد ظاهرا مستقل را آشکار می‌کند. مصادیق مختلفی از سکوت FATF در تامین مالی تروریسم دیده می‌شود. مشهورترین نمونه برخورد جهت‌دار این نهاد با مساله تامین مالی تروریسم، سکوت این نهاد در برابر کمک‌های گسترده عربستان و برخی کشورهای دیگر به داعش است. در حالی که اسناد متعدد و گزارش‌های سرویس‌های اطلاعاتی بسیاری از کشور‌ها و حتی اتحادیه اروپایی از حمایت آشکار رژیم سعودی از گروه تروریستی داعش حکایت دارد، با این حال کارگروه اقدام مالی تاکنون هیچ واکنشی نسبت به این مساله نداشته و همین سکوت، باعث ادامه حیات داعش و تداوم جنایت‌ها و ویرانی‌های این گروه شده است. در موضوع حمایت مالی داعش البته عربستان تنها نبود. دولت ترکیه هم با خرید نفت از این گروهک تروریستی، حیات اقتصادی آن را تا حد قابل توجهی تضمین کرد. با این حال FATF نسبت به این اقدام ترکیه هم سکوت کرد. همین برخوردهای سیاسی FATF نگرانی‌ها از سوگیری‌های سیاسی این نهاد علیه ایران را تشدید می‌کند. 

***

عضو کمیسیون آموزش و تحقیقات مجلس در گفت‌و‌گو با «وطن‌امروز» با اشاره به برخی ادعاها مبنی بر قطع شدن روابط کشور در صورت تصویب نشدن لوایح توصیه‌شده FATF، این ادعاها را غیرکارشناسی خواند و مهم‌ترین مانع روابط بانکی بین‌المللی کشور را تحریم‌های ثانویه آمریکا عنوان کرد. 

جبار کوچکی‌نژاد اظهار داشت: برخی به دروغ می‌گویند اگر به FATF نپیوندیم دیگر نمی‌توانیم با دنیا ارتباط بانکی داشته باشیم یا می‌گویند هزینه تراکنش‌های بانکی در صورت نپیوستن به این کنوانسیون افزایش ۳۰ درصدی زیادی خواهد داشت. ادعاهای مذکور همگی اشتباه و غیرکارشناسی است. با پیوستن به FATF تحریم‌های بانکی ایران لغو نخواهد شد، چرا که مسأله اصلی در تبادلات بین‌المللی بانکی کشور مربوط به تحریم‌های ثانویه آمریکا

 است. 

کوچکی‌نژاد در گفت‌وگو با «وطن امروز» درباره مخالفت مجلس با پیوستن ایران به کنوانسیون FATF گفت: پیوستن به FATF موضوعی انحرافی در مسیر کمک به دشمنان کشور است. تجربه برجام نشان داده است که نباید به توافقنامه‌های بین‌المللی امیدوار بود. کشورهای غربی با مطرح کردن FATF به دنبال بستن دست و پای ایران هستند. 

وی ادامه داد: هیچ لزومی ندارد در شرایط فعلی، به دنبال ایجاد شفافیت مالی برای دشمنان کشور باشیم. سردمداران FATF به دنبال افزایش سیطره بر ایران هستند. آنها کسانی هستند که بالاترین و بی‌رحم‌‌ترین تحریم‌ها را نسبت به ملت ایران تحمیل کردند، حتی غذا و دارو را هم تحریم کرده

 بودند. 

عضو کمیسیون آموزش و تحقیقات مجلس در ادامه افزود: متاسفانه در داخل، موافقان FATF جار و جنجال می‌کنند که مشکل کشور فقط با پیوستن به این کنوانسیون حل خواهد شد اما در حقیقت این چنین نیست. جمهوری اسلامی ایران به یک قدمی موفقیت بر استکبار جهانی رسیده است. هرگونه عقب‌نشینی در این مقطع زمانی ناشی از کم‌‌خردی است. 

کوچکی‌نژاد در پایان تصریح کرد: به دروغ می‌گویند که اگر به FATF نپیوندیم، دیگر نمی‌توانیم با دنیا ارتباط بانکی داشته باشیم یا می‌گویند هزینه تراکنش‌های بانکی در صورت نپیوستن به این کنوانسیون افزایش ۳۰ درصدی زیادی خواهد داشت. ادعاهای مذکور همگی اشتباه و غیرکارشناسی است. با پیوستن به FATF مسأله اصلی در تبادلات بین‌المللی بانکی ایران لغو نخواهد شد، چرا که تحریم‌های بانکی مربوط به تحریم‌های ثانویه آمریکا است.