عرفان سعادتی‌فر: تجربه 20 ساله مناطق آزاد در ایران حاکی از آن است که افزایش قارچ‌گونه‌ آنها ضربات سختی به اقتصاد ایران وارد می‌کند؛ خطری که حالا با مصوبه اخیر مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی افزایش این مناطق جدی‌تر هم شده است. در این شرایط نمایندگان مجلس می‌توانند با اصلاح قانون اداره مناطق آزاد، اندکی از زیان‌های این تصمیم بکاهند. 

مناطق آزاد تجاری- صنعتی ایران سال 1372 با تصویب قانون چگونگی اداره این مناطق، فعالیت خود را آغاز کردند. طبق بند 11 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، هدف از تشکیل مناطق آزاد انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج است. 

در سال‌های 1392 تا 1398 حدود 717 میلیون دلار کالا از مناطق آزاد به خارج صادر و 1450 میلیون دلار کالا وارد این مناطق شده است. بررسی عملکرد اقتصادی این مناطق نشان می‌دهد تراز تجاری طی سال‌های مورد بررسی منفی بوده و به طور متوسط دارای 733 میلیون دلار کسری بوده است. در این سال‌ها حجم تجارت خارجی در مناطق آزاد نسبت به سرزمین اصلی به طور متوسط 3/2 درصد بوده است. همچنین حجم سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد حدود 243 میلیون دلار و در سرزمین اصلی 2314 میلیون دلار بوده است. این ارقام نیز مهر تأییدی بر ناکارآمدی مناطق آزاد تجاری در رسیدن به هدف اصلی تأسیس آن یعنی جذب سرمایه‌گذاری خارجی است. 

وسعت مناطق آزاد، بیش از 3 برابر وسعت شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور است در حالی ‌که میزان اشتغال در شهرک‌های صنعتی بیش از 3 برابر اشتغال در مناطق آزاد کشور است. پس ایجاد شهرک‌های صنعتی نقش مهم‌تری در تولید ایفا می‌کند و باید نگاه دولت به این سمت متمرکز شود. رشد قارچ‌گونه‌ این مناطق باعث شده هدف اصلی یعنی ترانزیت کالا و جذب سرمایه‌گذاری خارجی نیز محقق نشود و در بخش‌های دیگر از جمله تولید، این مناطق به بستری برای فعالیت‌های ضد رشد اقتصادی تبدیل شود. 

عوامل و مؤلفه‌های متعددی باعث می‌شود عملکرد مناطق آزاد تحت تأثیر قرار گیرد؛ از جمله این عوامل اعطای هدفمند امتیازات، زیرساخت‌ها و مکان‌یابی و وسعت است. توجه به هر کدام از این موارد می‌تواند به رشد و کارآمدی این مناطق در بخش‌های مختلف کمک کند. 

 

* معافیت و امتیاز در مناطق آزاد؛ چرا و چگونه؟

یکی از عوامل تأثیرگذار بر فعالیت‌های مناطق آزاد، طبق مواد 13 و 14 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی، اعطای امتیازاتی نظیر معافیت مالیاتی و معافیت از حقوق ورودی به صورت عام به تمام فعالیت‌های اقتصادی و تمام اقلام وارداتی است، به نحوی که این مناطق تا 20 سال از پرداخت مالیات معاف بوده و ضابطه‌ای برای اخذ مالیات که فعالیت‌های اقتصادی را کنترل کرده و در چارچوب قرار دهد، وجود ندارد. اعطای امتیازات یکسان در حوزه‌های صنعتی و غیرصنعتی از یک طرف و ریسک پایین تجارت و مشکلات پیرامون تولید و صادرات از طرف دیگر، جذابیت فعالیت‌های غیرتولیدی در این مناطق را بشدت افزایش داده است. تجربه‌ کشورهای دیگر در دریافت مالیات از مناطق آزاد با استفاده از مشوق‌ها در این زمینه می‌تواند راهگشا باشد. به عنوان مثال در مناطق ویژه (آزاد) اقتصادی چین معافیت مالیاتی ۲ ساله و تخفیف 50 درصدی ۳ ‌ساله برقرار است؛ برای بنگاه‌های با فناوری بالا تخفیف 50 درصدی دیگری در نظر گرفته شده و برای بنگاه‌هایی که صادرات‌شان از 70 درصد بیشتر است، نرخ مالیاتی 10 درصدی (5 درصد کمتر از نرخ مالیات در کشور) اعمال می‌شود (التجایی 1388). 

 

* نبود زیرساخت، مساوی با مرگ مناطق آزاد

مناطق آزاد در نهادهای اقتصادی بین‌المللی با نام مناطق پردازش اقتصاد (EPZ) شناخته می‌شوند. هدف اصلی در این مناطق جذب سرمایه‌گذاری خارجی بویژه در حوزه صنعت و صادرات است؛ پس نخستین مقدمه‌ ایجاد این مناطق جهت سرمایه‌گذاری خارجی و پردازش صادرات، ایجاد زیرساخت‌های متناسب با این اهداف است. کشوری می‌تواند مناطق آزاد کارآمدی داشته باشد که زیرساخت و بستر مناسب این کار را فراهم کند. برای مثال کشور امارات حدود 7 سال زمان و بیش از 2 میلیارد دلار سرمایه جهت تأمین زیرساخت هزینه کرده است. عدم توجه به زیرساخت‌ها و صرفا محرومیت‌زدایی منطقه، رسالت اصلی مناطق آزاد را زیر سوال می‌برد. به عنوان مثال چابهار صرفا دارای یک فرودگاه نظامی خارج از محدوده منطقه آزاد است. همچنین معضلات اولیه نظیر مشکل آب آشامیدنی در جزیره قشم و مشکل فاضلاب در منطقه آزاد اروند نیز گریبانگیر بومیان این مناطق است. 

جدول زیر زیرساخت‌های ۳ منطقه آزاد ایران، چین و امارات را در مرحله‌ بدو تأسیس مقایسه می‌کند. اغلب زیرساخت‌ها در مناطق آزاد ذکر شده قبل از تأسیس منطقه تأمین و تجهیز شده، در حالی ‎‌که منطقه آزاد چابهار بعد از گذشت چند دهه از آغاز فعالیت، هنوز از برخی امکانات اولیه محروم است. خیلی از مناطق دیگری که اخیراً به عنوان منطقه آزاد شناخته شده‌اند، مشکلاتی از این قبیل دارند. 

سیاست‌گذاران اقتصادی که تصمیم به ایجاد مناطق آزاد می‌گیرند، بیشتر به جنبه‌های نرم‌افزاری زیرساخت یعنی قوانین، مقررات و حمایت‌های لازم از تسهیل کسب‌وکار و مشوق‌های سرمایه‌گذاری توجه کرده و از جنبه‌های سخت‌افزاری آن از جمله احداث و تکمیل زیربنا، تأمین انرژی، زیرساخت‌های فناوری اطلاعات، راه‌های مواصلاتی، استقرار نهادها و دستگاه‌های دخیل نظیر سازمان منطقه، گمرک، بانک، بیمه و... غافل می‌مانند. توجه صرف به جنبه‌های نرم‌افزاری باعث شکست سیاست‌های اقتصادی در مناطق آزاد شده و عدم توجه به مقدمات سخت‌افزاری آن توسط نهادهای ذی‌ربط، موجب شده توفیق لازم در زمینه جذب سرمایه خارجی حاصل نشود. مناطق تجاری در ابتدا باید به صورت آزمایشی (پایلوت) شکل بگیرد، یعنی استراتژی توسعه کشور در راستای تجارت منطقه‌ای و جهانی تدوین شده، سپس به خاطر اینکه سرزمین اصلی آمادگی پیاده کردن این استراتژی را نداشته، مناطقی طراحی و تأسیس شده تا قوانین و مقررات تجارت آزاد با کمترین موانع اداری و بیشترین تسهیلات و امتیازات برای سرمایه‌گذاری خارجی در آنجا اجرا شود.

 

* جانمایی نامناسب مناطق آزاد، بستری برای قاچاق کالا

از دیگر عوامل بروز مشکل در مناطق آزاد مکان‌یابی نامناسب و تخصیص غیرکارشناسانه وسعت است که باعث به وجود آمدن مشکلاتی از قبیل قاچاق کالا و ارز، عدم ثبات مدیریت، تداخل وظایف و منازعات بین سازمانی شده است. اغلب این مکان‌یابی‌های نادرست نیز با نگاه‌های سیاسی و انتخاباتی نمایندگان و مسؤولان انجام می‌شود. انتخاب نادرست مکان اغلب باعث می‌شود با منفصل بودن بعضی مناطق یا عدم فنس‌کشی و نبود نظارت گمرگی، بستری برای پدیده قاچاق کالا در قالب رسوب کالا به سرزمین اصلی فراهم شود و شاهد عارضه‌هایی همچون فروش اراضی، تردد خودروهای لوکس وارداتی، واردات کالاهای مصرفی و ورود کالای همراه مسافر برای کسب درآمدهای سازمان‌های این مناطق باشیم.

با توجه به مصوبه اخیر مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی بر تأسیس 7 منطقه آزاد جدید، مشکلاتی که مناطق آزاد با آن دست و پنجه نرم می‌کردند، در این مناطق بازتولید می‌شود. منطق اقتصادی حکم می‌کرد با توجه به عملکرد بد مناطق آزاد اقتصادی که از قبل وجود داشتند، از تصویب مناطق جدید به دلیل ضعف قانون در معافیت‌ها و امتیازها، نبود زیرساخت مناسب و جانمایی درست و... جلوگیری شود. تصمیم مجمع تشخیص مصلحت نظام هیچ‌گونه توجیه کارشناسی و اقتصادی ندارد. با این حال نمایندگان مجلس می‌توانند قانون فعلی اداره مناطق آزاد را که آخرین بازبینی آن به سال ۱۳۷۲ بازمی‌گردد، بررسی کرده و برای محقق شدن اهداف و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، قانون اداره مناطق آزاد را اصلاح کنند تا اندکی جلوی آثار سوء این تصمیم را بگیرند.