مهدی نورایی*: در نظام حقوقی‌ جمهوری اسلامی ایران چند دسته هنجار وجود دارد. این هنجارها صرفا محدود به قانون و آنچه ماهیت قانونی دارد یا آیین‌‌نامه و آنچه ماهیت آیین‌نامه دارد نیست، بلکه در کنار هنجارهای با ماهیت قانون که مستند به اصل 85 قانون اساسی مرجع وضع آنها مجلس است و در کنار تصویب‌نامه و آیین‌نامه که مستند به اصل 138 قانون اساسی مرجع وضع آنها هیات وزیران یا هر یک از وزیران است، هنجار دیگری نیز وجود دارد که با عنوان مستقل سیاست‌های کلی نظام شناخته شده است. 

طبق بند نخست اصل 110 قانون اساسی از جمله وظایف و اختیارات رهبری، تعیین سیاست‌های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام است و همچنین به استناد بند دوم این اصل، مسؤولیت نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌ها نیز بر عهده رهبری‌ است، اگر چه طبق بند آخر همین اصل، مقام رهبری می‌تواند برخی از این اختیارات خود را به دیگری واگذار کند. 

بنابراین سیاست‌های کلی نظام را باید جزو هنجارهای حقوقی و از حیث سلسله مراتب در راس آنها دانست. دلیل این امر آن است که وضع اینگونه هنجار به شخص اول و عالی‌ترین مقام و مرجع قانونی کشور واگذار شده است. روشن است فرامین شخص اول کشور و هنجارهایی که منشأ وضع آنها عالی‌ترین مقام کشور است، نمی‌تواند مادون سایر هنجارها قرار گیرد. ممکن است در مقایسه با دیگر نظامات حقوقی به این بیان ایراد گرفته شده و گفته شود در دیگر کشورها مصوبات رئیس کشور فراتر از قانون دانسته نمی‌شود. در پاسخ به این مطلب لازم به توضیح است؛ اولا- مطابق نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و به طور مشخص‌تر مستند به اصل 57 قانون اساسی، جایگاه ۳ قوه اعم از مجریه، مقننه و قضائیه ذیل ولایت مطلقه امر و امامت امت تعریف شده است. ثانیا- در دیگر نظام‌ها نیز تصمیم‌گیری درباره برخی موضوعات بدون موافقت رئیس کشور منوط به طی فرآیندهای پیچیده‌ای است که تا حد بسیاری وضع هنجار را توسط مراجع قانون‌گذاری در آن کشورها بدون اخذ نظر موافق رئیس کشور ناممکن می‌کند. به عنوان نمونه صلاحیتی که روسای کشور در فرانسه و انگلیس مبنی بر وتوی تعلیقی مصوبات مجلس از آن برخوردارند، تا حد بسیاری آزادی عمل مرجع قانون‌گذاری در این کشورها را محدود کرده است. در انگلیس نیز دفتر مخصوصی در پارلمان تعبیه شده تا پیش از طرح هر موضوعی در مجلس، ابتدا پیشنهاد ارائه شده با مسائل دیگری که به موضوعات مهم یا به شخص اول کشور مرتبط است، تطبیق شود و در صورتی که پیشنهاد ارائه شده نافی برخی از آن موضوعات باشد، از همان ابتدا مانع طرح آن در مجلس شود. فراتر از همه اینها آنکه مطابق قانون اساسی فرانسه و برخی دیگر کشورها اساسا صلاحیت قانون‌گذاری مجلس محدود به موارد مشخصی است که در قانون اساسی ذکر شده و وضع هنجار در سایر موضوعات در صلاحیت دولت است و به همین جهت در این کشورها مجلس نقش بسیار حداقلی در هنجارگذاری ایفا می‌کند. این در حالی است که در جمهوری اسلامی ایران به استناد اصل 71 قانون اساسی تنها مرجع عام قانون‌گذار مجلس است و مجلس می‌تواند در عموم مسائل به وضع قانون بپردازد، مگر آنکه مصوبات مجلس بخواهد به نقض قانون اساسی یا موازین شرعی بینجامد. با توجه به اینکه سیاست‌های کلی نظام را قانون‌گذار اساسی در اصل 110 پیش‌بینی کرده و به اساسی‌سازی این موضوع پرداخته که خود نشان از اهمیت این هنجارها نزد مقنن اساسی دارد، بنابراین هنجارهایی که قوای سه‌گانه به استناد صلاحیت‌های خود در اصول مختلفی چون اصل 85، 138 و 158 وضع می‌کنند، باید در چارچوب سیاست‌های کلی نظام و در راستای تحقق مفاد آنها باشد. در غیر این صورت تعریف سیاست‌های کلی نظام در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و واگذاری این مهم به اول شخص کشور فاقد معنا و بلاوجه خواهد شد. به عبارت دیگر اگر قرار باشد سیاست‌های کلی وضع شود ولی ضمانت اجرا برای آن تعریف نشود، اساسا ذکر و تصریح آن به‌ عنوان یکی از مفاد قانون اساسی فاقد وجه منطقی‌ است. بنا بر آنچه بیان شد، سیاست‌های کلی نظام را باید برترین هنجار حقوقی پس از قانون اساسی دانست. بند 9 اصل 110 قانون اساسی، تایید صلاحیت نامزدهای ریاست‌جمهوری را جز در رابطه با انتخابات نخستین دوره ریاست‌جمهوری که تا آن زمان شورای نگهبان تشکیل نشده بود، در صلاحیت انحصاری شورای نگهبان قرار داده ولی اینکه نحوه احراز به چه صورت باشد، اصل 115 قانون اساسی اهم صفات و ویژگی‌های رئیس‌جمهور را ذکر کرده است. بر اساس این اصل «رئیس جمهور باید از میان رجال مذهبی و سیاسی که واجد شرایط زیر باشند انتخاب گردد: ایرانی‌الاصل، تابع ایران، مدیر و مدبر، دارای حسن‌سابقه و امانت ‌و تقوا، مومن و معتقد به مبانی جمهوری اسلامی ایران و مذهب رسمی کشور». یک اشکالی که دائما صاحبنظران حقوقی بیان می‌داشتند، عدم وجود تعریفی شفاف از شرایط و ویژگی‌های لازم جهت تصدی این سمت و عدم شفافیت درباره نحوه رد و تایید داوطلبان ریاست‌جمهوری توسط شورای نگهبان بود. سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری در سال 1395 برای شفاف‌سازی این فرآیند تکالیفی را بر عهده شورای نگهبان مقرر کرده است. شورای نگهبان هم بر اساس همین سیاست‌ها در سال96 به تعریف موارد مذکور در اصل 115 اقدام ‌کرد. این تعاریف با وجود اینکه توضیح بیشتری نسبت به موارد مذکور در اصل 115 ارائه داده بود اما نتوانسته بود به قدر کافی به شفاف‌سازی فرآیند نحوه احراز صلاحیت داوطلبان و بررسی شرایط آنها بینجامد، چرا که موارد ذکر شده در مصوبه سال 1396 شورای نگهبان درباره تبیین موارد مذکور در اصل 115 قانون اساسی براحتی قابل اندازه‌گیری نبود و عینی‌سازی این موارد آنچنان که مورد انتظار بود انجام نشد، در حالی که سیاست‌های کلی نظام برای اینکه بتواند راهی را پیش‌روی شورای نگهبان بگذارد و یک جهت‌دهی بکند، تکلیفی را جهت تعریف و اعلام این موارد بر عهده شورای نگهبان گذاشته بود. در همین جا لازم به ذکر است باید توجه داشت سیاست‌های کلی نظام تنها برای قوای سه‌گانه تکلیف‌آور نیست، بلکه این سیاست‌ها عام‌شمول است و می‌تواند همه دستگاه‌ها را در برگیرد، به این معنا که برای سایر دستگاه‌ها تکالیفی را مقرر کند. حال با توجه به اینکه نظارت بر انتخابات و تایید صلاحیت داوطلبان طبق اصل 99 و اصل 118 و اصل 110 بر عهده شورای نگهبان است، به همین جهت هم سیاست‌های کلی انتخابات مشخصا برای شورای نگهبان تکالیفی را وضع می‌کند، از جمله در جزء 5 بند10 این سیاست‌ها تعریف معیارها و شرایط لازم جهت تشخیص آن مواردی که در اصل 115 قانون اساسی ذکر شده، به عنوان یکی از تکالیف شورای نگهبان مطرح شده است. به نظر می‌رسد این سیاست‌ها از جهتی می‌شود گفت تبیین‌کننده مسیر حرکت شورای نگهبان در گام دوم انقلاب است، یعنی می‌تواند به شفافیت‌بخشی به عملکرد نهاد‌های اساسی جمهوری اسلامی بینجامد و مبتنی بر همین مساله می‌شود تعریفش کرد، چرا که رویه شورای نگهبان تا پیش از این به گونه دیگری بوده است، تا جایی که شورای نگهبان با توجه به نگرش حصری که به اصل 115 قانون اساسی داشت، نه تنها به مجلس شورای اسلامی اجازه ورود به این موضوع را نمی‌داد، بلکه خود نیز به تعریف و تبیین و حتی تفسیر اصل 115 اقدام نمی‌کرد. ناگفته نماند مصوبه اخیر شورا در راستای تکمیل مصوبه سال96 قابل تعریف است. قسمت اول مصوبه مذکور، بیان همان موارد سال96 است. طبق همان تعاریف گذشته، مصوبه جدید یکسری موارد قابل اندازه‌گیری و عینی را ذکر می‌کند؛ مثل تعیین حداقل و حداکثر سن. این موارد تناقضی با مصوبه سابق شورا ندارد، بلکه در جهت تکمیل همان دیدگاه اول شوراست، با این تفاوت که مصوبه اخیر عینی‌تر و قابل اندازه‌گیری‌تر است. علی‌ای‌حال در رابطه با اینکه ماهیت مصوبه شورا از جنس نظارت بر انتخابات است و به استناد اصل 99 قانون اساسی قابل توجیه است یا از جنس تفسیر است و به استناد اصل 98 قانون اساسی قابل تعبیر است یا آنکه از جنس صلاحیت شورا به استناد بند 9 اصل 110 قانون اساسی و در راستای صلاحیت تاییدی شورا نسبت به داوطلبان ریاست‌جمهوری است یا هیچ کدام از این موارد، سخن بسیار است که به جهت جلوگیری از اطاله کلام از بیان پاسخ این مطلب صرف نظر می‌شود، لکن در یک جمله می‌توان گفت مصوبه اخیر شورا از جهاتی ناظر به همه موارد فوق است و می‌تواند مستند به هر یک از آنها باشد و از جهاتی فاقد انطباق با اصول مذکور است و بیشتر قابلیت استناد به بند 5 جزء 10 سیاست‌های کلی را دارد. دلیل این مطلب، بیان برخی ضوابط جزئی در مصوبه شورا از قبیل سن و سابقه مدیریت و مانند آن است.

*‌دانش‌آموخته دکترای حقوق عمومی