زهرا فریدزادگان: تا چند هفته دیگر،‌ دولت دوازدهم اداره امور کشور را در حالی به دولت سیزدهم می‌سپارد که اوضاع نابسامان اقتصادی، عرصه را بشدت بر اقشار مختلف جامعه تنگ کرده است. به گفته کارشناسان و صاحب‌نظران اقتصادی، دولت سیزدهم با توجه به میراث به جا مانده از دولت دوازدهم، کار سخت و پیچیده‌ای را پیش ‌رو دارد؛ میراثی که مملو از بدهی‌‌ دولت و بانک‌هاست. در این گزارش «وطن‌امروز» به این موضوع پرداخته است که دولت بیش از آنکه دغدغه حل چالش‌های اقتصادی و کسری بودجه را داشته باشد،‌ ترجیح داده با انتشار اوراق بدهی، علی‌الحساب تا پایان دولت، خود را درگیر مسائل و چالش‌های دیگر نکند.

دولت روحانی طی ۲ سال گذشته به دلیل سیاست‌‌گذاری‌های ناکارآمد اقتصادی که دولت را در معرض کسری‌ بودجه قرار داد،‌ فروش اوراق بدهی را به عنوان یک راه‌حل برای جبران کسری بودجه انتخاب کرد و با هدف تامین بخش قابل توجهی از هزینه‌های دولت، دست به انتشار و فروش اوراق زد. در واقع بانک مرکزی دی‌ماه سال ۹۸ ابزار جدیدی را برای جبران کسری بودجه دولت به دست گرفت که مدعی بود با استفاده از این ابزار علاوه بر مدیریت تورم، می‌تواند نرخ ارز را نیز در کشور کنترل کند. در واقع اجرای عملیات بازار باز سیاستی بود که بانک مرکزی آن را ناجی کسری بودجه دولت می‌دانست اما آن را به بدترین شکل ممکن اجرا کرد. اصولا بانک‌های مرکزی در تمام دنیا ۲ ابزار مستقیم و غیرمستقیم برای سیاست‌گذاری پولی در اختیار دارند که با استفاده از آن می‌توانند مدیریت نقدینگی، مهار تورم و رشد اقتصادی را محقق کنند. ابزارهای مستقیم، بر محدودیت‌های اعمال شده بر نرخ بهره بانک‌ها و همچنین تعیین کف و سقف برای میزان اعتبارات اعطایی تاکید دارد. استفاده از این ابزارها توسط بانک‌های مرکزی ممکن است فعالیت‌های بانکی را غیررقابتی کرده و مانعی برای رشد فعالیت‌های واسطه‌گری بانک‌ها باشد. این ابزار امروزه در اقتصادهای بزرگ جهان منسوخ شده است، لذا طی دهه‌های اخیر، اغلب بانک‌های مرکزی سیاست‌های پولی و مدیریت نقدینگی سیستم بانکی را از طریق ابزارهای غیرمستقیم که عمدتا شامل اداره عملیات بازار باز برای کنترل نرخ بهره بازار بین‌بانکی است، اجرا می‌کنند. هدف عملیاتی بانک‌های مرکزی، مدیریت نقدینگی سیستم بانکی است و استفاده از ابزارهای غیرمستقیم در واقع به این معناست که بانک‌های مرکزی به جای تعیین مستقیم و دستوری متغیر‌های هدف، مانند نرخ بهره، از طریق ایفای نقش در جانب عرضه و تقاضای بازارهای پول بین‌بانکی، آن را راهبری می‌کنند. 

انتشار اوراق بدهی برای نخستین‌بار در دولت دوازدهم تحت این عنوان مطرح شد که دولت در ابتکاری جدید و با هدف پرداخت بدهی‌های خود به پیمانکاران، بانک‌ها و سازمان تامین‌اجتماعی می‌خواهد به جای پول نقد، اوراق پرداخت کند و این اوراق، هم سود روزشمار دارد و هم قابل خرید و فروش است. این اوراق قرار بود با سررسید ۲ ساله پرداخت شود اما شرایط به‌گونه‌ای پیش رفت که دولت مجبور شد برای پرداخت اصل و فرع اوراق سررسید شده، بار دیگر اوراق منتشر کند و با این کار روز‌به‌روز بر میزان‌ بدهی‌های خود افزود. 

 

* مُسکن موقت

آنچه مسلم است در یکی - دو سال اخیر، دولت بیش از آنکه دغدغه حل چالش‌های اقتصادی و کسری بودجه را داشته باشد،‌ ترجیح داده با انتشار اوراق بدهی، علی‌الحساب تا پایان دولت، خود را درگیر مسائل و چالش‌های دیگری نکند و به گذاشتن مرهمی موقت بر زخم اقتصاد کشور اکتفا کند. این در حالی است که سررسید بخش عمده اوراق بدهی منتشر‌شده در سال ۹۹ و همچنین اوراقی که از ابتدای سال جاری تاکنون منتشر شده است، در سال‌های بعد از ۱۴۰۰ است و بدیهی است با ادامه این رویه سهم پرداخت بدهی از کل هزینه‌های دولت در بودجه با سرعت بسیار زیادی افزایش خواهد یافت و تبعات آن گریبان دولت آینده را خواهد گرفت. 

در اصل فروش اوراق بدهی توسط دولت پیش‌خور کردن منابع آینده کشور و بدهی‌ای است که به دولت بعد به ارث می‌رسد. تخمین‌ زده می‌شود که دولت سیزدهم برای بازپرداخت اصل و فرع بدهی اوراق فروخته شده توسط دولت دوازدهم، در سال ۱۴۰۱ باید 100 هزار میلیارد تومان هزینه کند. 

طبق قانون بودجه ۱۳۹۹، دولت مجوز انتشار ۸۰ هزار میلیارد تومان اوراق جدید را دریافت کرد. از طرفی بنا بر اظهارات رئیس‌کل بانک مرکزی، مجوز انتشار ۱۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق دیگر به‌ منظور اجرای عملیات بازار باز از سوی شورای سران دریافت شد. یک محاسبه ساده نشان می‌دهد که با انتشار ۱۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق مذکور، مجموع مجوز اوراق منتشرشده توسط دولت به ۲۳۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد که با احتساب سود سالانه ۱۵ درصد، رقمی معادل ۲۲ هزار میلیارد تومان نیز در هر سال به آن افزوده خواهد شد و مجموع این بدهی در صورت سررسید یک‌ساله اوراق به حداقل ۲۵۲ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. البته سررسید این اوراق معمولا ۳ ساله است، بنابراین اگر سود ۳ سال را حساب کنیم مجموع رقمی که دولت سیزدهم باید بازپرداخت کند به بیش از این رقم می‌رسد. 

 

* تحویل دولت با اقتصاد در آستانه خطر

اگر‌چه اعداد و ارقام کل بدهی‌های دولت را با توجه به اجزای آن و نوع انتشار آمار از سوی دولت نمی‌توان تجمیع کرد اما در علم اقتصاد مهم‌ترین شاخص برای تشخیص وضعیت بدهی‌های یک دولت، محاسبه نسبت بدهی‌ها با تولید ناخالص داخلی است. در ابتدای دولت یازدهم،‌ وزیر وقت اقتصاد اعلام کرد که نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی حدود ۴۲ درصد است. این در حالی است که این رقم در حال حاضر و بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به ۵۲ درصد رسیده است. طبق استانداردهای صندوق بین‌المللی پول، اگر نسبت بدهی دولت‌ها به تولید ناخالص داخلی در کشورهای در حال توسعه بیش از ۵۰ درصد باشد، به این معناست که اقتصاد کشور در آستانه هشدار قرار دارد و اگر بیش از ۷۰ درصد باشد، در آستانه خطر قرار گرفته است. 

همچنین در بودجه سال ۹۹، ۸۰ هزار و ۶۰۰ میلیارد تومان اجازه انتشار اوراق بدهی در جداول بودجه و خارج آن به دولت داده شده است. این مبلغ نسبت به سال ۹۸ بیش از ۲ برابر و نسبت به رقم درج شده در بودجه ۶ سال گذشته، ۳۰ برابر شده است. به طور کلی دولت دوازدهم ۲۴۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر کرده که بازپرداخت اصل و فرع (سود) آنها به عهده دولت بعد افتاده است. مضاف بر اینکه بخش اعظم بازپرداخت اوراق مالی منتشرشده در دولت روحانی به سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ موکول شده است. البته لازم به ذکر است که بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی دولت دوازدهم توسط دولت سیزدهم را باید تنها یک روی سکه عملکرد دولت روحانی طی سال‌های اخیر دانست، زیرا تبعاتی که فروش اوراق بدهی برای اقتصاد کشور به همراه داشته، از اصل قضیه مهم‌تر است. 

 

* کنترل تورم؛‌ شاید وقتی دیگر

کسری بودجه، پدیده عجیبی در اقتصاد دنیا نیست و بسیاری از دولت‌ها بسته به موقعیت و شرایط حاکم بر جامعه خود، با کسری بودجه مواجه می‌شوند، لذا اقتصاددانان راهکار‌ها و طرح‌های مختلفی را برای برون‌رفت دولت از تبعات کسری بودجه ارائه داده‌ و بعضا تجارب مفیدی نیز در این زمینه به دست آورده‌اند. اما شرایط اقتصادی ایران به گونه‌ای است که امکان اجرای راهکارهای اصولی برای حل معضل کسری بودجه وجود ندارد؛ بویژه در ۲ سال اخیر که به واسطه شیوع کرونا، کشور از یک سو با کاهش صادرات و در نتیجه کاهش درآمدهای ارزی مواجه بوده و از سوی دیگر به دلیل وجود تحریم‌ها امکان دسترسی به درآمدهای جدید و استقراض خارجی وجود نداشته، کسری بودجه به یک بحران مالی برای دولت تبدیل شده است. در این میان افزایش نرخ تورم که یکی از چالش‌های همیشگی دولت بوده، اجرای سیاست‌های انبساطی را در کشور دشوار کرده و در نتیجه دولت را به سمت انتشار اوراق بدهی سوق داده است. غافل از اینکه انتشار و عرضه اوراق بدهی در صورتی می‌تواند کارکرد اصلی خود را حفظ کند که نرخ تورم پایین باشد، در نتیجه خرید اوراق با استقبال مواجه می‌شود، چرا که از یک سو دولت، ضمانت‌کننده اوراق است و از سوی دیگر سود آن قطعی است و لذا خریداران اوراق با اطمینان خاطر بیشتری اقدام به خرید اوراق می‌کنند. اما نکته حائز اهمیت این است که وقتی نرخ تورم بالا باشد، اجرای این سیاست با اما و اگرهای فراوانی روبه‌رو است. 

اوایل سال ۹۹ وقتی دولت دوازدهم اقدام به انتشار اوراق بدهی کرد، با توجه به سود پایین‌تر این اوراق نسبت به نرخ تورم، جامعه نسبت به آن نگاه مثبتی نداشت و همین امر، باعث شد این اوراق در میان مردم با تقاضای بالایی مواجه نشود و در نتیجه اوراق بدهی از سوی بانک‌ها خریداری شد. از آنجا که در اقتصاد ایران بازارهای موازی مانند ارز، طلا و بورس جذابیت بالایی دارند، در نتیجه اوراق بدهی دولت در رقابت با آنها شانس چندانی برای ابراز وجود نداشت. در همان زمان گمانه‌زنی اقتصا‌ددان‌ها درباره استقبال بانک‌ها از خرید اوراق مبنی بر این بود که این استقبال بیشتر حاصل سیاست اجباری یا الزامی بانک مرکزی بوده است. 

با وجود اینکه رئیس کل بانک مرکزی مدعی بود عملیات بازار باز و انتشار اوراق بدهی می‌تواند به مهار تورم و کنترل نقدینگی کمک کند اما نگاهی به دستاوردهای به جا مانده از عملیات بازار باز نشان می‌دهد این سیاست‌ به درستی انجام نشد. 

نگاهی به اعداد و ارقام بودجه سال ۹۹ گویای آن است درآمدهای نفتی به ‌طور کلی از بودجه جاری کشور حذف شده‌ است یا به عبارتی دولت ترجیح داده این منابع را صفر در نظر بگیرد و فروش غیررسمی را هم در بودجه عمرانی کشور بگنجاند. این در حالی است که گفته می‌شود اگر دولت نقدینگی حاصل از این اوراق را خرج پروژه‌های عمرانی کرده بود، این فرآیند در بلندمدت برای اقتصاد کشور سودده بود و تورم چندانی به همراه نداشت اما دولت همچون سال‌های گذشته نقدینگی حاصل از فروش اوراق را خرج بودجه جاری کشور کرد و این اقدام دولت ماحصلی جز تورم به همراه نداشت و در آینده نیز تبعات این تورم، در روند فعالیت دولت آتی خلل ایجاد می‌کند. 

یکی از اهداف بانک مرکزی از انتشار اوراق بدهی کنترل و مهار نرخ تورم بوده است. همزمان با انتشار اوراق بدهی در دی‌ماه سال ۹۸، برخی کارشناسان اقتصادی وابسته به دولت با تحسین عملکرد بانک مرکزی از اجرای عملیات بازار باز عنوان کردند که «درآمدهای حاصل از اوراق بهادار از محل منابع مالی است و شرایط و سیاست‌های مالی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد، لذا اثرگذاری آن بر سیاست‌های پولی و تورم بسیار کمتر است و این یعنی ما از طریق انتشار اوراق بدهی می‌توانیم منابعی را جمع‌آوری کنیم که در نتیجه آن، حجم نقدینگی را در بازار کم کنیم و این اقدام در واقع اثر ضدتورمی دارد».

گزارشی که مرکز آمار از وضعیت تورم در پایان سال گذشته منتشر کرده، نشان می‌دهد اسفندماه سال ۹۸ نرخ تورم سالانه 4/36 درصد بوده و تورم نقطه به نقطه به 7/48 درصد رسیده است. روند رو به رشد نرخ تورم در سال گذشته در سال جاری نیز ادامه داشته، به طوری که طبق اعلام مرکز آمار ایران در پایان فروردین‌ماه ۱۴۰۰، نرخ کالاها و خدمات در مقایسه با اسفندماه سال ۹۹ معادل 7/2 درصد (تورم ماهانه) و در مقایسه با فروردین سال ۹۹ (تورم نقطه به نقطه) 5/49 درصد افزایش داشته و تورم سالانه نیز با روند افزایشی به 9/38 درصد رسیده است، بنابراین عملیات بازار باز و فروش اوراق بدهی دولت که به گفته رئیس بانک مرکزی، یکی از کارکردهای آن کنترل تورم است،‌ هرگز محقق نشده است. 

افزایش 6/40 درصدی حجم نقدینگی در سال ۹۹ نسبت به سال ۹۸ نیز نشان می‌دهد این متغیر اقتصادی با ۱۰۰۳ هزار میلیارد تومان افزایش به ۳ هزار و ۴۷۵ هزار و ۷۴۲ میلیارد تومان رسیده است. این میزان رشد نقدینگی در طول سال ۹۹ معادل کل نقدینگی ایجاد شده از ابتدای تاریخ انتشار و خلق پول در ایران تا پایان سال ۹۴ است. در نتیجه تاثیر عملیات بازار باز بیش از آنکه به کنترل نقدینگی در کشور کمک کند،‌ زمینه رشد نقدینگی را فراهم کرده است. وضعیت سایر متغیرهای پولی در کشور نیز طبق آمارهای منتشر شده بر همین منوال است. بر این اساس حجم پایه پولی در انتهای سال ۹۸ در حدود ۳۵۲ هزار میلیارد تومان بود اما در طول سال ۹۹ با افزایشی 2/29 درصدی به ارزش ۱۰۳ هزار میلیارد تومان به رقم ۴۵۵ هزار میلیارد تومان رسید. همچنین بانک مرکزی در اسفندماه سال گذشته اقدام به چاپ روزانه افزون بر ۶۵۰ میلیارد تومان پول کرده است. این رشد ماهانه بالاترین نرخ رشد میان تمام ماه‌های سال ۹۹ بوده است. به عبارت دیگر پایه پولی خلق شده در سال ۹۹ با توجه به ضریب فزاینده (خلق پول توسط بانک‌ها) رشد نقدینگی را رقم‌ زده است. 

 

* دولت و انبوهی از بدهی‌های بانکی

آنچه به عنوان میراث بدهی‌های دولت‌های یازدهم و دوازدهم به دولت سیزدهم می‌رسد، در اعداد و ارقام مربوط به بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی خلاصه نمی‌شود. بیراه نیست که برخی رسانه‌ها دولت روحانی را دولت بدهکار یا ابربدهکار می‌نامند. همان‌طور که در این گزارش اشاره شد، کسری بودجه و اتخاذ سیاست‌هایی که نه‌تنها منجر به جبران این کسری نشده، بلکه به تورم، رشد پایه پولی و افزایش بی‌حساب و کتاب نقدینگی دامن ‌زده است، دولت را بر آن داشته تا برای تامین هزینه‌های خود به راه‌های مختلفی از جمله انتشار اوراق متوسل شود. اما از آنجا که ساختار اقتصاد ایران با هیچ یک از مولفه‌ها و متغیرهای علم اقتصاد همخوانی ندارد، طبیعتا نتیجه اقدامات دولت و بانک مرکزی نیز نتوانسته نتیجه مطلوب را کسب کند، لذا موضوع بدهی دولت به بانک‌ها نیز جزو سرفصل‌های میراث دولت روحانی قرار دارد. 

بر اساس آمار ارائه شده از سوی بانک مرکزی از عملکرد بازار پول در اسفند ۹۹، بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی ۵۶۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است که از این میزان ۵۲۱ هزار میلیارد تومان سهم دولت و ۴۸ هزار میلیارد تومان سهم شرکت‌ها و موسسات دولتی بوده است. همچنین بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی ۱۴۹ هزار میلیارد تومان برآورد شده که از این میزان سهم دولت ۱۱۵ هزار میلیارد تومان و سهم شرکت‌ها و موسسات دولتی ۳۴ هزار بوده است. بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نیز ۱۱۷ هزار میلیارد تومان بوده است.  

  اما این تمام ماجرا نیست. میزان بدهی‌های خارجی ایران نیز در پایان سال ۹۹ با افزایش 2/1 درصدی نسبت به سال ۹۸ به ۹ میلیارد و ۱۴۲ میلیون دلار رسید. بر اساس آخرین آمار بانک مرکزی، میزان بدهی خارجی ایران در پایان سال ۹۹ براساس سررسید اولیه بدهی‌ها ۹ میلیارد و ۱۴۲ میلیون دلار است که ۷ میلیارد و ۱۷۶ میلیون دلار آن بدهی‌های میان‌مدت و بلندمدت و یک میلیارد و ۹۶۶ میلیون دلار از این میزان بدهی‌های کوتاه‌مدت است. این تعهدات ایران بر مبنای نرخ یورو نیز رقمی افزون بر ۷ میلیارد و ۶۴۵ میلیون یورو محاسبه شده که ۶ میلیارد و یک میلیون یورو از این میزان حجم بدهی‌های میان‌مدت و بلندمدت و یک میلیارد و ۶۴۴ میلیون یورو حجم بدهی‌های کوتاه‌مدت است. حجم بدهی‌های خارجی ایران در پایان اسفندماه سال ۹۸ معادل ۹ میلیارد و ۳۱ میلیون دلار بوده است که این آمار حکایت از افزایش حجم بدهی‌های خارجی ایران در سال ۹۹ دارد. 

 

* مناقشه دولت و بانک مرکزی

کارشناسان بر این باورند ارقام بدهی‌های دولت به بانک‌ها که یکی از چالش‌های اصلی نظام بانکی کشور محسوب می‌شود یک چالش ادامه‌دار است و تا وقتی که اصلاحات اساسی در ساختار بودجه صورت نگیرد، مساله کسری بودجه مزمن و ایجاد مستمر بدهی‌های انباشته دولت حل نخواهد شد. این موضوع در کنار سایر سیاست‌های ناکارآمد اقتصادی مشکل کسری بودجه و به تبع آن مشکل بدهی‌های انباشته را دوچندان کرده است و این نگرانی‌ وجود دارد که تعهدات مالی بسیار سنگین دولت احتمال تشدید کسری بودجه و افزایش بدهی‌های انباشته دولتی را بیشتر خواهد کرد. 

فروردین‌ماه سال جاری دولت مدعی شد که بانک مرکزی بزرگ‌ترین بدهکار به دولت بوده و از عوامل کسری بودجه بدهی سنگین بانک مرکزی است، این در حالی است که به اذعان دولتی‌ها و البته آمار رسمی، دولت بزرگ‌ترین بدهکار بانکی است. مناقشه میان دولت و بانک مرکزی و طرح موضوع استقراض دولت از بانک مرکزی به جایی رسید که همتی، رئیس کل سابق بانک مرکزی سخن از چاپ پول را به میان آورد. واکنش کارشناسان اقتصادی به صحبت‌های همتی نشان می‌داد که خطر رشد پایه پولی و نقدینگی در کمین اقتصاد ایران است. 

اوایل سال ۹۹ رئیس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرد دولت در سال ۹۸ و نیمه اول سال ۹۹ هیچ گونه استقراضی از بانک مرکزی نداشته است! این در حالی است که تامین منابع بودجه از طریق افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی در شرایط تحریم، به معنای تامین منابع بودجه از محل پایه پولی است. مضاف بر اینکه رئیس کل سابق بانک مرکزی در صفحه شخصی خود در فضای مجازی صراحتا اعلام کرد که خرید بخشی از منابع ارزی صندوق توسعه ملی جهت تامین کسری بودجه توسط بانک مرکزی که در بودجه ۱۳۹۸ تکلیف شد، تامین کسری بودجه از محل پایه پولی است. از آنجا که رشد پایه پولی مهم‌ترین عامل زمینه‌ساز رشد نقدینگی است، در نتیجه، برای کنترل نقدینگی و تورم لازم است دولت و بانک مرکزی با سخت‌گیری بر منابع پایه پولی، از افزایش شدید آن جلوگیری کنند؛ اقدامی که در سایه سوء‌مدیریت دولت، بحران حال حاضر اقتصاد کشور را رقم زد.