اصلاحات ساختاری در فضای سیاست‌گذاری اقتصادی ساده نیست و به دلیل پیچیدگی‌های بروکراسی از تصمیم‌گیری تا اجرا و وجود ذی‌نفعان متعدد، هر گونه تصمیم اصلاحی از سوی سیاست‌گذار با چالش‌های جدی روبه‌رو می‌شود. اساسا هنگامی که سیاست‌گذار اقتصادی مسیر اصلاح سیاستی را مطرح می‌کند، با هشدارهایی مواجه می‌شود که در عمل وی را منفعل کرده و او را از حرکت به سمت هر گونه اصلاح بنیادین بازمی‌دارد. در طول دوران پس از انقلاب تعداد اصلاحات اقتصادی کم نبوده است اما یکی از مهم‌ترین اصلاحات اقتصادی که سنگ پیوست عدالت در تخصیص یارانه‌های اعطایی دولت به مردم را بنا نهاد، طرح هدفمندی یارانه‌ها بود که از سال 89 اجرایی شد. 

طرح هدفمندی یارانه‌ها در دولت دهم 28 آذر 89 به صورت رسمی در سراسر کشور آغاز شد و پس از آن در یک بازه زمانی قیمت بخشی از خدماتی که دولت به آنها یارانه پرداخت می‌کرد، به سمت اصلاح حرکت کرد. این گام با کاهش یارانه تزریقی دولت برای تولید انرژی آغاز و مقرر شد این رقم کاهش یافته یا در اصل درآمد حاصل از هدفمندی یارانه‌ها طبق یک الگو در اختیار شهروندان قرار گیرد. بر اساس این قانون، مصارف اینگونه بیان شده است که 30 درصد به بخش تولید، 20 درصد به دولت بابت افزایش هزینه‌ها و 50 درصد به صورت یارانه نقدی و غیرنقدی به شهروندان بویژه اقشار آسیب‌پذیر پرداخت شود. در ادامه بر اساس گزارش‌های تفریغ سال‌های اخیر دیوان محاسبات کل کشور و گزارشات مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان بازوان نظارتی و پژوهشی مجلس شورای اسلامی، عملکرد قانون هدفمندی یارانه‌ها را مورد ارزیابی قرار می‌دهیم. 

بر خلاف اینکه این قانون در تدوین و مقام نظر یکی از اصلاحات ساختاری مثبت در مسیر بهره‌وری و برقراری عدالت در تخصیص یارانه‌هاست اما به واسطه عدم اجرای کامل آن در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، در مقام عمل این اصلاح به حاشیه رفته و نتوانسته به تمام اهداف خود برسد. 

طبق گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در هیچ‌یک از سال‌های اجرای قانون رعایت نشده است. حال به بررسی ۳ دلیل نارسایی اجرای این سیاست در کشورمان می‌پردازیم. 

 

۱- توقف اصلاح قیمت‌ حامل‌های انرژی 

طبق ماده یک قانون هدفمندی یارانه‌ها، دولت مکلف بود قیمت فروش داخلی بنزین، نفت‌گاز، نفت‌کوره، نفت سفید و گاز مایع را بتدریج تا پایان برنامه پنجم توسعه یا سال 94 طوری تعیین کند که کمتر از 90 درصد قیمت تحویل روی کشتی در خلیج‌فارس نباشد. این ماده می‌افزاید میانگین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی به گونه‌ای باید تعیین شود که بتدریج تا پایان سال 94 معادل 75 درصد متوسط قیمت گاز طبیعی صادراتی پس از کسر هزینه‌های انتقال، مالیات و عوارض شود. در ماده 7 این قانون آمده:‌ دولت باید تا پایان سال 94 قیمت آب مصرفی شهروندان را به صورت 100 درصد واقعی یا معادل قیمت تمام ‌شده دریافت کند. شواهد گویای آن است که این ماده به هیچ‌‌وجه اجرایی نشده است. تمکین نکردن به قانون طی چند سال موجب شده قیمت فعلی حامل‌های انرژی با قیمت مصوب قانون هدفمندی فاصله بسیار زیادی پیدا کند، تا حدی که امروز دیگر دولت‌ها بیم اجرای آن را دارند. برای مثال اگر بخواهیم در شرایط کنونی قیمت بنزین را واقعی کنیم، باید نزدیک به 3.5 برابر قیمت فعلی آن شود که مسلما اجرای آن تبعات بسیار وخیمی خواهد داشت؛‌ در صورتی که اگر این اتفاق به صورت تدریجی رخ می‌داد و به ازای آن یارانه نقدی شهروندان هم به طور مناسب واقعی می‌شد، دیگر شاهد کاهش و کمبود منابع هدفمندی نبودیم. 

۲- حذف نشدن یارانه پردرآمدها

در متن قانون هدفمندی یارانه‌ها اصراری بر حذف پردرآمدها نشده، دلیل این اتفاق را هم می‌توان چند‌مرحله‌ای بودن این قانون و عدم تکاملش در آن زمان خواند اما در قوانین ادواری بودجه در سال‌های آتی مکرر بر این موضوع تاکید شده است. برای مثال طبق تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۳۹۴، دولت موظف شد یارانه خانوارهای پردرآمد را قطع کند. پس از آن در سال 95 موضوع حذف یارانه‌بگیران جدی‌تر شد تا حدی که مجلس جزئیات حذف و گروه‌های مورد نظر را نیز در قانون آورد ولی در نهایت طبق آن عمل نشد. این روند حتی در قانون بودجه سال 97 هم امتداد داشت و در تبصره ۱۴ قانون بودجه ۱۳۹۷ بر حذف 3 دهک بالایی تاکید شده بود. در نهایت این موضوع برای چندمین بار در قانون بودجه سال جاری هم عنوان شد که به نظر می‌رسد با سرعت بسیار پایینی در حال اجرایی شدن است. 

۳- زیاده‌خواهی دولت‌ها

 بررسی‌ها نشان می‌دهد سهم بخش مهمی از درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه‌‌ها به حساب شرکت‌های دولتی واریز شده است. باید توجه داشت درآمد نهایی حاصل از هدفمندی یارانه‌ها پس از کسر مالیات بر ارزش افزوده و سهم شرکت‌های دولتی (مابه‌التفاوت قیمت واقعی و قیمت فعلی) به خزانه هدفمندی یارانه‌ها واریز می‌شود. در برخی سال‌ها به دلیل افزایش قیمت‌ها توسط شرکت‌های دولتی دیگر مبلغی به خزانه هدفمندی یارانه‌ها واریز نمی‌شود. این اتفاق باعث شده سهم مردم از درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه کاهش محسوسی پیدا کند. برای مثال در لایحه بودجه سال آینده سهم مردم از این درآمدها تنها 16 درصد است، یعنی نزدیک 70 هزار میلیارد تومان و بیش از 400 هزار میلیارد تومان به مردم نمی‌رسد. در صورتی که این رقم هم در بین مردم تقسیم می‌شد، شاید امروز می‌توانستیم بگوییم هدفمندی یارانه‌ها به نتیجه مورد نظر خود رسیده است. 

 

* نسخه ضدفقر یا ارثیه شوم؟

با توجه به بررسی‌های انجام‌شده در بیش از یک دهه اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها شاهدیم کم‌کاری دولت‌ها در اجرای مراحل تدوین شده در قانون، موجب شده این طرح به اهداف اساسی خود به طور کامل نرسد اما با در نظر گرفتن همین اجرای ناقص و تک‌مرحله‌ای نیز دستاوردهای قابل توجهی به ارمغان آورده است که شاید بارزترین آن کاهش فاصله طبقاتی پس از اعطای یارانه نقدی از 89 تا 92 بوده است. کاهش قابل توجه شاخص ضریب جینی در طول این دوره موجب شد از اعطای یارانه نقدی به عنوان نسخه ضد فقر یاد کنند. البته این روزها برخی رسانه‌ها از قانون هدفمندی به عنوان ارثیه شوم یاد کرده‌اند، در حالی که اگر دولت مطلوب‌شان قانون را اجرا می‌کرد، اتفاقاتی همچون آبان 98 رقم نمی‌خورد، چرا که در صورت اصلاح تدریجی قیمت‌ها، فنر قیمتی حامل‌های انرژی متراکم نمی‌شد و دائما قیمت‌ها در تعادل باقی می‌ماند. 

بیان این نکته ضروری است که اگر قانون هدفمندی یارانه‌ها در دهه ۸۰ اجرایی نمی‌شد، به سبب رشد افسارگسیخته مصرف انرژی‌های تجدیدناپذیر (گاز، برق و بنزین) امروز شاهد یک نارسایی بزرگ در کشورمان بودیم که حداقلی‌ترین آن تشدید کسری بودجه بود.

در مترقی‌بودن قانون هدفمندی یارانه‌ها همین بس که ظرف حدود ۱۲ سال گذشته، مصارف این قانون یعنی یارانه‌های نقدی از محلی غیر از درآمدهای مشخص شده در خود قانون، تأمین نشده و هیچ‌گاه ناترازی درآمدی را تجربه نکرده است. حتی ظرف چند سال گذشته درآمدهای قانون هدفمندی رشدی ۱۰ برابری داشته و از سوی دیگر هزینه‌کرد آن رقم ثابتی بوده است. این یعنی اساسا هدفمندی یارانه‌ها تبدیل به درآمدی پایدار برای دولت‌های مختلف شده است.