13 سال از اجرای قانون پیش‌فروش ساختمان و الزام به ثبت رسمی معاملات پیش‌فروش برای معامله‌کنندگان می‌گذرد و با این حال، پس از گذشت 10 سال از تصویب این قانون، تنها 5 درصد معاملات پیش‌فروش به ثبت رسمی رسیده‌ است! آیا قرار است طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول نیز در مرحله اجرا به سرنوشت قانون پیش‌فروش ساختمان دچار شود؟

در حالی که این روزها، موضوع اجرایی شدن طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول مانند املاک و زمین و تبعات ناشی از عدم تبدیل سند عادی به رسمی در آینده مطرح است، ناکارآمدی مقررات مرتبط با پیش‌فروش مسکن در سال‌های گذشته، تردیدهایی را برای موفقیت در اجرای طرح یادشده ایجاد کرده است. 

به رغم تاکید بر تنظیم سند رسمی در قانون پیش‌فروش ساختمان، مصوب 1389، بعد از گذشت 10 سال یعنی تا سال 1399، فقط ۵ درصد یا به عبارت دیگر، فقط 2000 قرارداد پیش‌فروش ملک در دفاتر اسناد رسمی ثبت شده است! اکنون بیم آن می‌رود بعد از تبدیل طرح مصوب مجلس درباره الزام به ثبت رسمی معاملات به قانون، این بار هم تجربیات ناکام قبلی تکرار شود.

در نگاه اول، برای درک دقیق‌تر از رابطه قانون پیش‌فروش ساختمان و طرح الزام به ثبت معاملات اموال غیرمنقول در حوزه تنظیم سند رسمی، آسیب‌شناسی قانون یادشده در مقام اجرا ضروری است تا با بهره‌گیری از آن، نقاط ضعف به قوت تبدیل شود.

* 35 هزار کلاهبرداری در معاملات پیش‌فروش مسکن فقط در پایتخت!

طی سال‌های گذشته تاکنون اخبار متعددی از دعاوی حقوقی بین فروشنده و خریدار ساختمان‌ها یا املاک پیش‌فروش‌شده منتشر شده است. دی‌ماه پارسال، خلیل محبت‌خواه، مدیرکل راه و شهرسازی استان تهران از آمار ۲۵ هزار کلاهبرداری در زمینه پیش‌فروش ساختمان خبر داد. وی مردادماه سال قبل نیز آمار کلاهبرداری سال 1400 در این حوزه را 35 هزار فقره اعلام کرده بود. همچنین مدیران ۲ پلتفرم معروف آگهی‌های مسکن به خاطر انتشار آگهی پیش‌فروش ساختمان بدون اخذ مجوز هشدار دریافت کردند. خبر دستگیری کلاهبردار 400 میلیاردی پیش‌فروش مسکن مهر در پردیس با اسناد جعلی، در بهمن‌ماه 1401، تنها نمونه کوچکی از این پدیده شوم است. قاعدتا چنانچه آمار سوءاستفاده از معاملات پیش‌فروش مسکن در کل کشور، فراتر از تهران منتشر شود، بسیار بالاتر از ارقام یادشده است.  

* سکانس اول: قانون پیش‌فروش ساختمان

یکی از مهم‌ترین دلایل گسترش دعاوی حقوقی در حوزه پیش‌فروش ساختمان، معاملات صوری با سوءاستفاده از اسناد عادی بوده است که البته این اسناد، هنوز طبق قانون اعتبار دارند. در این رابطه، خریداران با هدف خرید ملک زیر قیمت بازار، پول خود را صرف پیش‌فروش آن می‌کنند و مالکان یا سازندگان نیز به خاطر تامین مالی احداث ساختمان، نیازمند آن هستند و هریک به دلیل صرفه‌جویی در هزینه، پرهیز از بوروکراسی اداری و...، به سند عادی یا قولنامه بدون ثبت در دفاتر اسناد رسمی اکتفا می‌کنند. در این میان، هرچند در قانون، بر لزوم تنظیم سند رسمی برای معاملات پیش‌فروش تاکید شده اما این امر، لزوما به معنای بی‌اعتباری قولنامه‌ها یا اسناد عادی نیست. یکی از قوانین مهم در این حوزه، قانون پیش‌فروش ساختمان مصوب دی‌ماه 1389 است.

بر اساس ماده 23 قانون پیش‌فروش ساختمان (1389)، اشخاصی که بدون تنظیم سند رسمی به پیش‌فروش ساختمان اقدام کنند، به حبس از 91 روز تا یک سال یا جزای نقدی به میزان ۲ تا ۴ برابر وجوه و اموال دریافتی محکوم می‌شوند، همچنین طبق ماده 24 این قانون، مشاوران املاک موظفند پس از انجام مذاکرات مقدماتی، طرفین (پیش‌فروشنده و پیش‌خریدار) را برای تنظیم سند رسمی قرارداد پیش‌فروش به یکی از دفاتر اسناد رسمی هدایت کنند. در غیر این صورت، برای بار اول تا یک سال و برای بار دوم تا ۲ سال، پروانه کسب آنها تعلیق می‌شود و برای بار سوم به ابطال پروانه کسب محکوم می‌شوند.

* تمکین از قانون طی 10 سال: فقط 5 درصد!

با این وجود بسیاری از فروشندگان و خریداران بدون توجه به الزام قانونی یادشده مبنی بر تنظیم سند رسمی بعد از توافق اولیه، از آن سر باز زده‌اند و نتیجه این موضوع، حجم بالای دعاوی ملکی ناشی از اسناد عادی بوده است. طبق آمار، در طول 10 سال بعد از تصویب قانون مذکور (از 1389 تا 1399)، فقط 2000 قرارداد یا 5 درصد معاملات پیش‌فروش ساختمان، در دفاتر اسناد رسمی ثبت شده‌اند! این امر، بیانگر ناکامی قانون پیش‌فروش مسکن در حوزه تبدیل اسناد عادی به رسمی و عدم تمکین به آن از سوی مردم است. ظاهرا جرایم لحاظ‌شده یا اجرایی نبوده‌اند یا نشده‌اند یا آنقدر بازدارنده نبوده‌اند که منجر به تابعیت از قانون شود. 

به گفته کارشناسان، عدم وضوح در انتقال ثبت قرارداد، مالکیت تدریجی و صدور سند قطعی، ابهام در خسارت خریدار، تناقض بین مالکیت تدریجی خریدار و حق فسخ فروشنده و موارد دیگر، بخشی از ابهامات قانون پیش‌فروش ساختمان بوده است. با این حال، به دلیل عدم توجه به عرف معاملاتی خرید و فروش ساختمان و شرایط پیچیده ثبت رسمی قرارداد بدون ایجاد زیرساخت‌های لازم، معامله‌گران و سردفتران برای ثبت رسمی قرارداد اقدام نکردند و اسناد غیررسمی و قولنامه‌‌ها تداوم یافتند، البته با توجه به نقایص قانون سال 1389، طرح مجلس برای پیش‌فروش ساختمان، 10 سال بعد شهریور 1399، اعلام وصول و در آن تاکید شد پیش‌فروش ساختمان، باید از طریق تنظیم سند رسمی نزد دفاتر اسناد رسمی صورت گیرد. ضمنا سامانه مربوط باید بعد از ۳ ماه از تصویب قانون، با مسؤولیت سازمان ثبت اسناد و املاک و همکاری وزارتخانه‌های راه و شهرسازی و کشور راه‌اندازی و اجرا شود. با این همه، آسیب‌های ناشی از معامله با اسناد عادی در پیش‌فروش ساختمان و عدم تمکین بخش عمده‌ای از فروشندگان و خریداران، همچنان باقی مانده است.

* سکانس دوم: طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول

اکنون پرسش این است که قانون پیش‌فروش ساختمان چه ارتباطی با طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و نتایج حاصل از آن دارد؟ پاسخ در اجرای «آن قانون سال 1389» و «این طرح سال 1399» که قرار است بعد از ۳ سال کش‌وقوس به قانون تبدیل شود، نهفته است. برای درک بیشتر این ارتباط، مرور مختصر طرح یادشده ضروری است.

ماجرا از این قرار است که مجلس دهم، 31 اردیبهشت‌ماه 1399، در آخرین روز کاری، طرح الزام به ثبت معاملات اموال غیرمنقول را به منظور اعتبارزدایی از اسناد عادی مانند قولنامه‌ها، مبایعه‌نامه‌ها و اصطلاحا توافقنامه‌های کاغذی تصویب کرد. این طرح بعد از چند بار کش‌وقوس بین بهارستان و شورای نگهبان برای اصلاح، در نهایت سال گذشته به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد تا تعیین‌تکلیف شود. مقابله با فسادهای گسترده ناشی از تنظیم اسناد عادی، کاهش حجم دعاوی حقوقی بویژه در حوزه ملکی و کاهش اطاله دادرسی از جمله اهداف این طرح است؛ طرحی بسیار ضروری که اتفاقا با چند دهه تاخیر قرار است اجرا شود. 

* رابطه «آن قانون» در 89 و «این طرح» در 99

هرچند از منظر کارشناسان، وجود این طرح و تبدیل آن به قانون، یک الزام است اما نگرانی‌هایی درباره نگاه خوش‌باورانه در اجرا و امکان عقیم ماندن آن در مرحله عمل وجود دارد؛ همان‌طور که قانون پیش‌فروش مسکن، با وجود الزامات قانونی و جرایم لحاظ‌شده با چالش‌های فراوان مواجه بود و در زمینه تنظیم سند رسمی برای معاملات ملکی، توفیق چندانی حاصل نکرد.

بر اساس طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول، افراد دارای سند غیررسمی، باید طی مدت‌زمان مشخصی سند عادی اموال غیرمنقول مانند ملک‌شان را به سند رسمی تبدیل کنند و در صورت عدم انجام این کار، چنانچه فرد دیگری با دارا بودن سند رسمی، مدعی آن ملک شود و ادعای خود را اثبات کند، مالکیت به وی تعلق می‌گیرد. 

دغدغه ناشی از اجرای طرح این است که چون اسناد عادی هنوز معتبرند و بسیاری از معاملات طی سال‌های گذشته تاکنون، با این اسناد صورت گرفته، تصویب چند ماده و تبصره قانونی، با نگاه تهدید و اخطار برای مردم عادی، لزوما ضامن اجرای موفق آن نخواهد بود. چنانچه بر اساس قانون، املاک افرادی که به دلایل مختلف مانند ملاحظات فرهنگی، دشواری و پیچیدگی تبدیل به سند رسمی، هزینه‌های ثبت رسمی و...، بعد از چند سال به سند رسمی تبدیل نشده باشد، به خاطر عدم تمکین به قانون، از مالکیت آنها خارج شود یا به افراد دارای سند رسمی واگذارشود، موجب اختلافات حقوقی و حتی اعتراضات شدیدتر از قبل خواهد شد.

* تکرار تجربه ناموفق بعد از 13 سال؟

البته لحاظ کردن زمان چندین ساله مثلا 5-4 ساله برای جایگزینی سند عادی با سند رسمی، ظاهرا معقول به نظر می‌رسد و احتمالا باور قانونگذار این بوده که در این بازه زمانی، با ماده‌ها و تبصره‌های قانونی الزام‌آور مبنی بر منتفی شدن مالکیت افراد دارای سند عادی، «تمام معاملات» قبلی افراد، به سند رسمی تبدیل می‌شوند اما نتایج حاصل از قانون پیش‌فروش ساختمان (1389) یک الگوی عبرت‌آموز است. این قانون نشان می‌دهد با وجود الزام تنظیم سند رسمی برای معاملات ساختمان‌های پیش‌فروش و جرایم لحاظ‌شده برای عدول‌کنندگان، 95 درصد معامله‌گران در طول 10 سال بعد از تصویب قانون، از آن تبعیت نکرده‌اند!   

* راه چاره چیست؟

اکنون پرسش بعدی این است: راه چاره چیست؟ بازگشت به عقب و تداوم اعتبار اسناد عادی؟ هرگز! مقصود از مقایسه قانون پیش‌فروش مسکن و طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول در حوزه ضرورت تنظیم سند رسمی برای معاملات غیررسمی، این است که در ضروری بودن اجرای این قوانین حرفی نیست اما نحوه تدوین و اجرای آنها باید به‌گونه‌ای باشد که قابلیت اجرا و تمکین داشته باشند، وگرنه به جای اعتبارزدایی از اسناد عادی، خود قانون، بی‌اعتبار می‌شود! 

از این‌ رو چون احتمال ریسک عدم مشارکت مردم در تبدیل سند عادی به رسمی، حتی در بازه زمانی چندساله وجود دارد. به اعتقاد کارشناسان، این کار باید در فرآیند تدریجی با رعایت تمام جوانب و فراهم‌سازی زیرساخت‌ها مانند سامانه‌های در دسترس و کارآمد، توزیع مناسب دفاتر اسناد رسمی در کشور و هزینه معقول تبدیل سند عادی به رسمی که موجب دافعه نشود، صورت گیرد.

علاوه بر آن حداقل رعایت ۲ پیش‌شرط برای موفقیت در اجرای این طرح و بی‌اعتباری اسناد عادی فسادزا لازم است: اول اینکه امکان ثبت رسمی معامله در لحظه توافق فراهم شود؛ موضوعی که در طرح مجلس نیز پیش‌بینی‌شده اما اجرای آن نیازمند زیرساخت لازم است و قبل از تحقق این امکان، اسناد عادی نباید بی‌اعتبار شوند. 

دوم اینکه به جای ابطال معاملات قبلی که دارای سند عادی هستند، در وهله اول تمرکز طرح بر اراضی و املاک با اسناد رسمی‌ای باشد که به تازگی برای آنها سند صادر شده و فرد دیگری مدعی مالکیت آنها نیست و معاملات غیررسمی مربوط به این املاک باطل شود. در این حالت، برای اموالی که سند رسمی دارند، معامله غیررسمی پذیرفته نشود و در صورت تخلف، پیگردهای قانونی صورت گیرد. با این کار، دغدغه ناشی از برخورد با مالکانی که هنوز از این طرح استقبال نکرده و سند عادی را به رسمی تبدیل نکرده‌اند، وجود ندارد. 

با این فرآیند و شکل‌گیری اعتبار اسناد ابطال‌ناپذیر، بویژه در محاکم قضایی و بانک‌ها همچنین شناخت تدریجی مردم از موضوع، خودشان به تدریج، اسناد عادی را کنار می‌گذارند. بر این اساس، با توجه به صدور سالانه حدود ۳ میلیون سند کاداستری می‌توان برآورد کرد حدود 90 درصد اسناد در فرآیندی 10 تا 15 ساله ابطال‌ناپذیر شده و بساط اسناد غیررسمی برای همیشه برچیده خواهد شد. تجربه نشان داده فرهنگسازی و متقاعدکنندگی، در درازمدت، از اجبار و الزام، بهتر و موثرتر است. تمکین از سر زور و تهدید، با تبعیت از سر درک و اعتقاد، فاصله زیادی دارد.