گروه اقتصادی: بی‌تردید یکی از مهم‌ترین موضوعات در تاریخ بودجه‌نویسی کشور، ورود درآمدهای نفتی به بودجه است؛ این موضوع به قدری حائز اهمیت است که بسیاری از کارشناسان آن را بلای جان اقتصاد کشور می‌دانند و معتقدند وابستگی اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی، مانع توسعه‌یافتگی کشور می‌شود. در همین راستا یکی از موضوعات بسیار مهمی که در ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی مورد توجه قرار گرفت، رهایی اقتصاد کشور از وابستگی به درآمدهای نفتی بود اما به رغم طرح چنین موضوع مهمی در کشور، تحقق این امر در حد شعار باقی ماند. در واقع به خاطر مشکلات فرابخشی نفت از یک سو و متوقف شدن بودجه‌های عمرانی از طرف دیگر، در طول این سال‌ها، هر چند رهایی از این وابستگی در قوانین بودجه کشور به تصویب می‌رسید اما در عمل اتفاق مهمی در این حوزه رخ نمی‌داد و عملکرد دولت‌ها در دهه‌های گذشته نشان می‌دهد وابستگی بودجه عمومی دولت به منابع نفتی همواره ادامه داشته است.

* نگاهی گذرا به درآمدهای نفتی ایران

با ورود به دهه ۵۰ شمسی و افزایش درآمدهای نفتی، ‌بودجه جاری کشور بر مدار نفت چرخید و این در شرایطی بود که این روند تا سال‌های پیروزی انقلاب اسلامی نیز ادامه داشت. بر اساس آمار موجود، طی سال‌های ۴۷ تا 57 ظرفیت تولید به ترتیب به 2.13، 2.6، 2.84، 3.37، 3.82،4.53، 5.02، 5.8، ۶، 5.35 و 5.88 میلیون بشکه در روز رسید و در کنار افزایش تولید،‌ قیمت نفت نیز رشدی ۴ برابری را تجربه کرد. تداوم این سیاست در طول ۲۰ سال پیش از انقلاب، چنان رنگ و بوی نفت به بودجه داده بود که پس از انقلاب دولت‌های مختلف اگر چه هر کدام به نحوی تلاش کردند تا نفت را از بودجه جدا کنند اما در عمل چندان موفق نبودند. البته در دهه‌70 ‌تلاش شد تا با ایجاد صندوق ذخیره ارزی، بخشی از درآمد نفتی در این صندوق پس‌انداز شود تا کشور در برابر نوسانات قیمت نفت خود را بیمه کند.با این حال آمارها نشان می‌دهد وابستگی به نفت در بودجه دولت‌های نهم و دهم روند افزایشی داشته است. وابستگی دولت به نفت سال ۸۵ (اولین سالی که بودجه توسط دولت وقت تدوین شد) ۳۲ درصد بود. این رقم تا سال ۹۰ به ۴۸ درصد افزایش پیدا کرد. این در حالی بود که در سال‌های ۹۰ و ۹۱ قیمت نفت جهش ناگهانی را تجربه کرد. اگر چه سال ۹۲ این رقم کاهش پیدا کرد اما همچنان بالای ۴۰ درصد از بودجه توسط درآمدهای نفتی تامین می‌شد. وابستگی بودجه در سال ۹۲ به ۴۱ درصد رسید. دهه ۹۰ با تحریم‌ها علیه صنعت نفت ایران و کاهش شدید قیمت نفت تا زیر ۳۰ دلار در هر بشکه همراه بود و دولت باید دخل و خرج خود را براساس درآمدهای پایین نفت تدوین می‌کرد. از همین رو نقش نفت در بودجه سال ۹۳ به ۳۵ درصد کاهش پیدا کرد. در سال بعد از آن ایران موفق شد وارداتی کمتر از صادرات به ثبت برساند و تراز تجاری را مثبت کند. این روند حتی در شرایط برجام نیز ادامه داشت تا آنجا که وابستگی بودجه به نفت حتی در شرایط گشایش اقتصادی و افزایش صادرات نیز با کاهش همراه شد. سال ۹۵، سهم نفت در بودجه به 25 درصد رسید. پس از خروج آمریکا از برجام و فشارهای اقتصادی نیز، باز هم سهم نفت از بودجه کمتر شد. بر این اساس در لایحه بودجه سال ۹۹ نیز درآمدهای نفتی دولت ۴۸ هزار میلیارد تومان بود که کمتر از ۱۰ درصد کل بودجه عمومی (۴۸۴ هزار میلیارد تومان) را شامل می‌شود. 

تولید نفت در سال ۹۹ به زیر ۲ میلیون بشکه در روز رسید. در نتیجه دولت سیزدهم سکان کشور را با کمترین میزان تولید و صادرات نفت از دولت دوازدهم تحویل گرفت. رئیس‌جمهور آمریکا آبان ۱۴۰۰ در سخنانی که در عمل خلاف وعده‌های کاخ سفید برای لغو تحریم‌های ظالمانه علیه ایران و بازگشت واشنگتن به برجام بود، خواستار کاهش خرید نفت ایران از سوی کشورهای واردکننده شد. این در حالی بود که پس از یک سال از روی کار آمدن دولت سیزدهم درآمدهای نفتی ایران افزایش یافت و صادرات نفت به بیش از 2.5 میلیون بشکه در روز رسید. افزایش صادرات نفت خام و میعانات گازی از طریق انعقاد قراردادهای جدید فروش، تمرکز بر بازارهای جدید صادراتی و بهره‌گیری از روش‌های متنوع فروش از جمله تهاتر، یکی از سیاست‌های دولت سیزدهم در حوزه نفت و کسب درآمدهای نفتی بود.

* کاهش سهم دولت از درآمدهای نفتی

براساس قانون، منابع ارزی حاصل از صادرات نفت (نفت‌خام و میعانات گازی) و گاز پس از کسر سهم ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید، بین شرکت ملی نفت ایران (14.5 درصد)، صندوق توسعه ملی و دولت تقسیم می‌شود. به طور متوسط و مطابق با قانون برنامه پنجم و ششم توسعه، دولت روحانی از ابتدای فعالیت خود تا پایان تیرماه سال 99 می‌بایست 31.7 درصد از درآمدهای ارزی ناشی از نفت و گاز را به صندوق توسعه ملی واریز می‌کرد و این در حالی است که به طور متوسط و مطابق قوانین بودجه سنواتی، این سهم به درخواست دولت و موافقت مجلس، به 23.6 درصد کاهش پیدا کرد اما دولت عملا فقط 18.9 درصد از این درآمدهای ارزی را به صندوق توسعه واریز کرد. اگر چه برای بررسی دقیق‌تر، نیاز است متوسط سهم صندوق توسعه ملی در دولت تدبیر و امید از سال 93 تا 1400 مبنا قرار گیرد اما به دلیل آنکه عملکرد دقیقی از بخش اعظم سال پایانی دولت روحانی وجود ندارد، لذا مبنا از سال 92 تا 99 درنظر گرفته می‌شود.

بر اساس قانون برنامه پنجم توسعه کشور، مقرر شده بود در سال اول برنامه، ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه ۳ درصد به این سهم افزوده شود؛ یعنی در سال آخر برنامه پنجم (۱۳۹۵) باید سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای ارزی کشور ۳۵ درصد باشد. در قانون بودجه سال ۱۳۹۰، مقرر شد ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی مطابق با برنامه پنجم توسعه کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد ولی در عمل 17.3 درصد از آن محقق شد. در قانون بودجه ۱۳۹۱ که سال دوم اجرای قانون برنامه پنجم توسعه بود، مطابق برنامه باید ۲۳ درصد از درآمدهای ارزی ناشی از صادرات نفت و گاز به صندوق توسعه ملی اختصاص می‌یافت ولی در عمل 21.6 درصد از درآمدهای ارزی به حساب صندوق واریز شد که با کسر ۲ درصد برداشت دولت از صندوق و درآمدهای ارزی کشور در آن سال، در حقیقت 19.6 درصد از درآمدهای ارزی در حساب صندوق باقی ماند. در قانون بودجه ۱۳۹۲ که سال سوم اجرای قانون برنامه پنجم توسعه بود، باید طبق قانون برنامه بالغ بر ۲۸ درصد (۲۶ درصد تعیین شده در برنامه به علاوه ۲ درصد بدهی سال قبل دولت به صندوق) از درآمدهای ارزی به حساب صندوق واریز شود که در عمل 17.7 درصد واریز شد.

در قانون بودجه سال ۹۳ که سال چهارم اجرای قانون برنامه پنجم توسعه بود نیز قرار بود ۳۱ درصد از درآمدهای ارزی ناشی از صادرات نفت و گاز به صندوق (۲۹ درصد تعیین شده در برنامه به علاوه ۲ درصد بدهی دولت به صندوق منتقل شده از 2 سال قبل) واریز شود ولی در عمل ۲۳.۲ درصد واریز شد.

در قوانین بودجه سال‌های  ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ نیز که سال‌های پنجم و ششم برنامه پنجم توسعه بود، مقرر شده بود ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی دولت به صندوق واریز شود که به مراتب کمتر از اهداف کمی تعیین شده درباره این موضوع در قانون برنامه بود و در عمل به ترتیب 21.9 و 13.6 درصد از درآمدهای ارزی کشور به صندوق واریز شد. همچنین مطابق قانون برنامه ششم مقرر شد در سال ۱۳۹۶، ۳۰ درصد از درآمدهای ارزی کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه ۲ درصد به این سهم افزوده شود؛ یعنی در سال آخر برنامه ششم ۱۴۰۰ باید سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای ارزی کشور ۳۸ درصد باشد.

بر اساس قانون بودجه سال 1396 نیز قرار بود ۳۰ درصد از درآمدهای ارزی مطابق با برنامه ششم توسعه کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد ولی در عمل سهم صندوق از درآمدهای ارزی کشور، 22.2 درصد شد. در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ نیز مقرر شد سالانه ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی به حساب صندوق توسعه ملی واریز شود و مابه‌التفاوت سهم (درصد) تعیین شد. در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ به ترتیب سهم صندوق از درآمدهای ارزی دولت، 15.1 و 18.3 درصد بود. در 4 ماهه سال ۱۳۹۹ نیز تنها 19.8 درصد از درآمدهای ارزی دولت به صندوق واریز شد.

بر اساس لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفتی کشور ۲۰ درصد عنوان شد و مابه‌التفاوت آن با هدف برنامه ششم توسعه کشور یعنی ۱۸ درصد به عنوان بدهی دولت به صندوق، مبنا قرار گرفت. 

پس از روی کار آمدن دولت سیزدهم، یکی از سیاست‌های دولت کاهش سهم نفت در بودجه‌بندی و افزایش سهم مالیات بود. در واقع دولت سیزدهم تصمیم گرفت با افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق شناسایی مودیان جدید و مقابله با فرارهای مالیاتی از اتکای بودجه به نفت بکاهد. در همین راستا نیز با افزایش پایه‌های مالیاتی و رشد درآمدهای مالیاتی، سهم درآمدهای نفتی در بودجه را کاهش داد.  به عبارت بهتر، دولت سیزدهم به‌شدت روی افزایش درآمدهای مالیاتی متمرکز شد تا جایی که برای مثال در بودجه سال ۱۴۰۱، مقرر شده از مجموع ۶۶۴ هزار میلیارد تومان درآمدهای دولت سیزدهم، مبلغ ۵۲۶ هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای مالیاتی تامین شود و گفته شد این میزان حداقل 2 برابر رکورد مالیات اخذ شده در تمام ۴۲ سال اخیر خواهد بود. 

به گفته کارشناسان و صاحب‌نظران اقتصادی، ایجاد تحول در نظام مالیاتی با رویکرد تبدیل مالیات به منبع اصلی تامین بودجه جاری دولت، ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید، جلوگیری از فرار مالیاتی و تقویت نقش هدایت و تنظیم‌گری مالیات در اقتصاد با تاکید بر رونق تولید و عدالت مالیاتی یکی از شاخص‌های توسعه درآمدهای مالیاتی است. کاهش هزینه‌های دولت، شناسایی افراد بیشتر مشمول مالیات، حذف معافیت‌های مالیاتی افراد و سازمان‌های حقیقی و حقوقی، ممانعت از فرارهای مالیاتی و حذف رانت‌ها از جمله راهکارهایی است که دولت تلاش کرده با اتکا به آن  افزایش درآمدهای مالیاتی را محقق کند.

* مالیات و نفت در بودجه سال 1403

یکم آذر سال جاری متن لایحه بودجه ۱۴۰۳ کل کشور منتشر شد؛ لایحه‌ای که یکی از متفاوت‌ترین لوایح بودجه‌های سال‌های اخیر بوده و قرار است در ۲ مرحله (مرحله اول  کلیات و جداول ابتدایی و مرحله دوم جزئیات آن) به مجلس ارائه شود. آنگونه که سید احسان خاندوزی، وزیر اقتصاد در آخرین نشست خبری بیانیه دولت اعلام کرد، بودجه سال آتی ۲۴۶۲ هزار میلیارد تومان با رشد ۱۸۲ درصدی نسبت به سال جاری تنظیم شده است. یکی از نکات قابل توجه در لایحه بودجه سال 1403 کل کشور این است که این لایحه بر اساس درآمدهای پایدار بویژه درآمدهای مالیاتی تدوین شده است.

جهت‌گیری کلی لایحه بودجه سال آینده، کاهش ناترازی‌هاست و دولت تلاش کرده است در بودجه سال 1403، ناترازی‌ها را کاهش داده و ارقام واقعی با هدف ایجاد انضباط مالی و پرهیز از درآمدهای غیرواقعی درج شود. رویکردهای کلان لایحه بودجه 1403 شامل واقعی‌سازی ارقام بودجه، پیش‌بینی بودجه سال 1403 بر مبنای عملکرد سال 1402، ادامه اصلاحات ساختاری بودجه و اجرای نظام جامع مدیریت مالی دولت، توجه به عدالت در تخصیص منابع، استمرار رشد سال‌های 1401 و 1402 با ارتقا به سطح رشد اقتصادی 7 درصدی در سال نخست برنامه هفتم برای نیل به هدف 8 درصدی برنامه هفتم، ایجاد سازوکار تشویقی موثر و خودتنظیم برای مولدسازی دارایی‌ها در سطح ملی و استانی، کاهش سایر هزینه‌ها در جهت سیاست ضدتورمی بودجه، هدایت منابع مولدسازی به سوی تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام و تقویت رشد اقتصادی و ارتقای عدالت در پرداخت حقوق و دستمزد میان سطوح ملی و استانی است.

* بودجه 1403 بر مبنای برنامه هفتم

دولت با طراحی لایحه برنامه هفتم توسعه، هدف خود را دستیابی به اهدافی قرار داده است که توسط رهبر معظم انقلاب در طول این برنامه ابلاغ شده است. دولت با طراحی پیشران‌های اقتصادی و با نگاه جدی به ظرفیت ورود مردم به اقتصاد، برنامه‌های خود را برای تحقق رشد اقتصادی عدالت‌محور ادامه خواهد داد.

مهم‌ترین برنامه‌های دولت در بخش‌های مختلف اقتصادی که در بودجه 1403 محقق می‌شود عبارتند از:

1- ارتقای عدالت، شفافیت و اثربخشی بودجه از طریق ایجاد نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت در راستای مدیریت جریان نقدینگی و پرداخت اعتبارات به ذی‌نفع نهایی، الزام دستگاه‌های اجرایی به انجام تمام دریافت‌ها و پرداخت‌های خود صرفا از طریق حساب‌های افتتاح شده نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، عادلانه کردن پرداخت‌های پرسنلی شاغلان و بازنشستگان با رویکرد اعمال تفاوت در ضرایب افزایش حقوق (شاغلان 18 درصد و بازنشستگان 20 درصد) و همچنین محدود کردن رشد حقوق طبقات بالا با سازوکار مالیاتی، تعیین سقف پرداخت حقوق و مزایای کارمندان و الزام دستگاه‌های اجرایی به پرداخت‌های مستمر، غیرمستمر نقدی و غیرنقدی از هر یک از منابع و حساب‌های دولتی و متعلق به دولت نزد خود به تفکیک شماره ملی و با اختصاص شناسه یکتای پرداخت کارکنان دولت و ثبت تمام پرداخت‌های قانونی به کارکنان فقط در یک سند به صورت ماهانه.

2- حمایت از تولید و اشتغال از طریق تعیین حقوق ورودی و مالیات بر ارزش افزوده کالاهای اساسی، دارو و ملزومات مصرفی پزشکی، شیر خشک، ماشین‌آلات و تجهیزات به میزان یک درصد و حقوق ورودی تمام ماشین‌آلات و تجهیزات، قطعات و مواد اولیه و واسطه‌ای تولیدی به میزان 2 درصد، پیش‌بینی منابع و سازوکارهای لازم به منظور حمایت از تولید و اشتغال پایدار و رشد تولید ملی از طرق مختلف از جمله افزایش سرمایه‌گذاری، ارتقای بهره‌وری، بازسازی و نوسازی واحدهای تولیدی موجود از طریق حساب ملی و حساب‌های استانی پیشرفت و عدالت.

3- تداوم پرداخت‌های حمایتی شامل تداوم پرداخت یارانه‌های نقدی، معیشتی و مستمری مددجویان تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور و کالابرگ الکترونیک به گروه‌های مشمول، پیش‌بینی یارانه مورد نیاز خرید تضمینی گندم و تداوم پرداخت یارانه دارو و پرداخت‌های بیمه‌های اجتماعی.

* ارقام کلان لایحه بودجه

کل منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به قانون بودجه سال جاری 18 و ۳ دهم درصد رشد داشته و به 2462 هزار میلیارد تومان رسیده است. درآمدهای عمومی در لایحه سال 1403 نسبت به قانون بودجه سال جاری، 42 درصد افزایش داشته و به 1496 هزار میلیارد تومان رسیده است. به این ترتیب سهم درآمدهای عمومی از کل منابع، 61.5 درصد شده که نسبت به قانون بودجه سال جاری 8 واحد درصد افزایش یافته است.

درآمدهای مالیاتی و گمرکی 1262 هزار میلیارد تومان منظور شده و سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع بودجه 51.2 دهم درصد بوده و نسبت به قانون بودجه سال 1402به میزان 9 واحد درصد افزایش یافته است. منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه سال 1403 به 647 هزار میلیارد تومان می‌رسد که 26.3 دهم درصد از منابع بودجه عمومی کشور را تامین می‌کند و در راستای کاهش وابستگی به منابع نفت این نسبت، ۸ واحد درصد نسبت به سال جاری کاهش یافته است. البته از کل منابع بودجه عمومی کشور 13 درصد معادل 319 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری دارایی‌های مالی تامین شده است.

اعتبارات هزینه‌ای در سال 1403 به مقدار 1804 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که حدود 19.5 درصد نسبت به قانون سال 1402 افزایش دارد. در این میان ضریب حقوق شاغلان 18 درصد و بازنشستگان 20 درصد افزایش یافته است.

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1403 معادل سال جاری و به میزان 375 هزار میلیارد تومان و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی، 283 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که حدود 43 درصد نسبت به قانون سال 1402 کاهش یافته و به این ترتیب کسری تراز عملیاتی از 455 هزار میلیارد تومان سال جاری به 308 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است.

* مالیات و معافیت‌های مالیاتی

مالیات، اساس درآمدهای بودجه 1403 است. درآمد مالیاتی در سال آینده، 1,122 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که این رقم نسبت به بودجه سال 1402، 49.8 دهم درصد رشد دارد. در عین حال سقف معافیت مالیاتی حقوق 20 درصد افزایش یافته است. بخش اعظم افزایش مالیات‌ها مربوط به بسط پایه‌های مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی است و افزایش کوشش مالیاتی برای جلوگیری از مالیات گریزی اشخاص حقوقی است.

همچنین مالیات ورودی گمرک 140 همت، سود سهام شرکت‌های دولتی 60 همت، درآمد دولت از بخش ارتباطات 20 همت، بهره مالکانه و حقوق دولتی از معادن 55 همت و درآمد حاصل از فروش کالا و خدمات 46 همت در نظر گرفته شده است.

البته در راستای حمایت از توسعه اقتصاد رقومی (دیجیتال) در کشور و تشویق کسب‌وکارهای اینترنتی به استفاده از سکو(پلتفرم)های داخلی، تا پایان سال 1402 درآمد کسب‌وکارهای اشخاص حقیقی در سکو(پلتفرم)های داخلی مورد تایید وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات که تا پایان سال 1401 فاقد پرونده مالیاتی بوده‌اند مشمول نرخ صفر مالیاتی می‌شود. ضمن اینکه بر اساس تبصره ۶ لایحه بودجه 1403، آن بخش از کالاها و خدمات شرکت‌های ایرانی طرف قرارداد با شرکت‌های خارجی که کالا و خدمات مورد نیاز شرکت‌های پیمانکاری خارجی را در طرح‌های مورد تعهد طرف خارجی تامین می‌کنند، با تصویب شورای اقتصاد مشمول تبصره 3 ماده 10 قانون مالیات بر ارزش افزوده و معافیت مالیاتی هستند. همچنین بر اساس تبصره یک لایحه بودجه، به منظور توسعه صادرات خدمات فنی و مهندسی تمهیدات لازم بابت رفع مشکلات ضمانتنامه بانکی شرکت‌های صادرکننده خدمات فنی و مهندسی پیش‌بینی  شده است.