نیلوفر زارع: قبل از انقلاب شکوهمند اسلامی، سازمان ثبت زیرمجموعه وزارت دادگستری بود. بعد از انقلاب با شکل‌گیری قوه‌ قضائیه این سازمان ذیل قوه‌ قضائیه قرار گرفت. به دلیل جنس اجرایی وظایف این نهاد، چند بار بحث انتقال این سازمان به دولت مطرح شده است. در آخرین مورد نمایندگان در برنامه هفتم رای به جدایی ثبت از دستگاه قضا دادند.

سازمان ثبت طی این سال‌ها وظایفش مانند حدنگاری را به درستی انجام نداده است که می‌توان گفت علت آن قرار گرفتن ذیل دستگاه قضا بوده که باعث شده نظارتی روی این سازمان نباشد؛ همچنین با کمال تعجب سال‌ها شاهد این بوده‌ایم که هیچ ضمانت اجرایی‌ای برای کوتاهی سازمان ثبت در انجام وظایفش وجود ندارد. با بررسی تشکیلات سازمان ثبت می‌توان این موضوع را متوجه شد که ماهیت این سازمان اجرایی است و نه قضایی و قرار گرفتن سازمان ثبت در زیرمجموعه دستگاه قضا از ابتدا هم اشتباه بوده است.

درباره ماهیت سازمان ثبت اختلاف نظر وجود دارد؛ برخی معتقدند این سازمان اجرایی است و برخی می‌گویند ماهیت قضایی دارد. در این ‌باره حامد دهقان، پژوهشگر و حقوقدان اینگونه پاسخ می‌دهد: «عده زیادی معتقدند ماهیت سازمان ثبت قضایی نیست. اگرچه هیات نظارت و شورای عالی ثبت و ادارات اجرای ثبت اسناد و املاک، عملیات شبه‌قضایی انجام می‌دهند اما به معنای نهاد قضاوتی نیست و صرفاً وظایف اداری را پی می‌گیرند. اگر سازمان ثبت متولی امور قضایی بود، اصل پذیرفته شده در قانون اساسی مبنی بر تفکیک قوا ایجاب می‌کرد همچنان در بدنه قوه‌ قضائیه باقی بماند اما چنین نیست. قابل ذکر است آنچه سازمان ثبت انجام می‌دهد حاکی از یک فرآیند فنی و اجرایی است، چراکه در این مرحله شاهد اقداماتی چون تحدید حدود اراضی، تهیه نقشه مالکیت، کاداستر و مانند آن هستیم که بیشتر برای قوه مجریه قابلیت استفاده دارد تا قوه قضائیه. از سوی دیگر حجم بالای امور قضایی در قوه‌ قضائیه ایجاب می‌کند سازمان ثبت اسناد و املاک به وزارت دادگستری منتقل شود تا قوه‌ قضائیه به امورات مهم خود بپردازد». در ادامه مفصل‌تر به ماهیت اجرایی سازمان ثبت می‌پردازیم.

* جنس اجرایی تشکیلات سازمان ثبت

یکی از بخش‌های سازمان ثبت، ادارات ثبت املاک هستند که در ساختار تفکیک قوا در ذیل قوه‌ قضائیه نیستند. ماهیت تثبیت حقوق مالکیت از جنس حقوق صلح و پیشگیری است (صلح به منظور پیشگیری از بروز اختلاف و واکسینه ساختن جامعه از امکان رشد عناصر مستعد در بروز اختلاف است، بنابراین پیشگیری از جرم، فاقد ماهیت قضایی است و ثبت املاک، ماهیتی غیر از پیشگیری ندارد. بنابراین از منظر حقوق حاکم بر تثبیت مالکیت، جایگاه ادارات ثبت املاک در ذیل دستگاه قضا نخواهد بود.

ادارات ثبت اسناد، شامل بخش‌های متفاوتی می‌شود. سردفتر نماینده قدرت عمومی است و در اغلب کشورها منتخب دولت است، نه قوه قضائیه؛ همچنین فعالیت‌ دفاتر رسمی اسناد، ماهیتاً از جنس خدمات عمومی است.

باید میان ماهیت فعالیت یک نهاد و دادگاه صالح حاکم بر آن تناسب لازم وجود داشته باشد، به همین دلیل چون دادگاه صالح ناظر بر فعالیت دفاتر اسناد رسمی، دادگاه اداری است و ماهیت فعالیت دفاتر اسناد رسمی ارائه خدمات عمومی است.

دفتریار سمت نمایندگی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و همچنین معاونت دفترخانه مربوط را بر عهده دارد؛ منظور از نمایندگی، نوعی رابطه حقوقی است که به موجب آن، شخصی، مسؤولیت امری از امور عمومی را قبول می‌کند و منظور از معاونت دفترخانه این است که دفتریار قادر است تشکیلاتی به نام معاونت تأسیس کند، بنابراین از حیث وظایف دفاتر رسمی اسناد نیز نمی‌توان وابستگی معناداری میان قوه‌ قضائیه و نهاد دفتریاری برقرار کرد.

برخی اسناد لازم‌الاجرای ثبتی تا زمانی که متکی به حکم دادگاه نمی‌شود، لازم‌الاجرا نمی‌شود، بنابراین برخلاف ماهیت حقوق ثبت املاک و نیز حقوق ثبت اسناد که از جنس حقوق صلح و پیشگیری هستند، اجرای اسناد رسمی لازم‌الاجرا، از جنس مرافعه و حقوق قضایی بوده و پس از بروز اختلاف، لازم‌الاجرا می‌شود. طبق اصول پذیرفته‌شده در کشور ما، صلاحیت رسیدگی به اسناد عادی، در صلاحیت قضات دادگستری و رسیدگی به حقوق اجرای اسناد رسمی لازم‌الاجرا، در صلاحیت ادارات اجرای ثبت است.

در نهایت می‌توان گفت امور مربوط به ادارات ثبت املاک و امور مربوط به ادارات ثبت اسناد از جنس امور دارای ماهیت قضایی نیستند و تمرکز قاضی در فرآیند حقوق ثبت املاک و حقوق ثبت اسناد، نه‌تنها به استقلال دستگاه قضا کمکی نمی‌کند، بلکه با استقلال قوه‌ قضائیه مغایرت دارد.

* فقدان همکاری با دستگاه‌ها در سایه نبود نظارت

از همه موارد گذشته، سازمان ثبت در انجام وظایفش هم کوتاهی می‌کند، به طور مثال با وزارت مسکن برای سامانه املاک و اسکان همکاری نمی‌کند. ابوالفضل نوروزی، مدیرکل دفتر اقتصاد و مسکن وزارت راه و شهرسازی در این باره می‌گوید: «این دستگاه تاکنون کمترین همکاری را درباره سامانه املاک و اسکان داشته و به وظایف قانونی خود عمل نکرده است. عدم همکاری سازمان ثبت باعث شده وزارت راه و شهرسازی در انجام وظایف خود در حوزه سامانه املاک و اسکان و خانه‌های خالی دچار مشکل شود».

راه‌حل پیشنهادی غالب کارشناسان، بازنگری درباره جایگاه سازمان ثبت است تا شاهد بهبود عملکرد این سازمان و سبک‌سازی قوه‌ قضائیه باشیم. این موضوع در بند الحاقی ماده 114 برنامه هفتم توسعه هم قید شده است:«به منظور بهبود حکمرانی اراضی و تسریع و تسهیل در صدور اسناد رسمی و اجرای کامل طرح ملی حدنگار و با توجه به ماهیت اجرایی وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در سال اول اجرای برنامه این سازمان به وزارت دادگستری الحاق می‌شود». 

با وجود ارائه چنین طرحی در برنامه هفتم توسعه، موانع زیادی در مسیر وجود دارد. با ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه، شورای نگهبان با جابه‌جایی سازمان ثبت بر اساس اصل 160 قانون اساسی مخالفت کرد. این نخستین بار نیست که بحث جدایی سازمان ثبت مطرح می‌شود، بلکه قبلاً هم مطرح شده و شورای نگهبان با استناد به همین اصل باز هم مخالفت کرده بود؛ درحال حاضر اما نمایندگان مجلس بر مصوبه خود اصرار دارند و حالا مجمع تشخیص مصلحت نظام تصمیم‌گیرنده نهایی است. هنگامی که سازمان ثبت از قوه‌ قضائیه جدا شود، نقش نظارتی قوه‌ قضائیه پررنگ شده و این سازمان عملکرد بهتری ارائه خواهد داد.

میثم خسروی، کارشناس اقتصاد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گفت‌وگو با «وطن امروز» در این باره گفت: «سازمان ثبت و مأموریت‌های آن به طور کلی اجرایی محسوب می‌شوند و جزو فرآیندهای قضایی به شمار نمی‌روند. برای نمونه پس از آنکه فرآیند احراز مالکیت در دستگاه قضایی طی شد به سازمان ثبت انتقال داده می‌شود؛ وظایف سازمان ثبت زمانی آغاز می‌شود که فرآیند احراز مالکیت اتفاق افتاده و سازمان ثبت اقدام به صدور سند کند. سازمان ثبت متولی صدور اسنادی مانند سند ثبت ازدواج است که در دفاتر ثبت ازدواج و طلاق ذیل این سازمان صورت می‌گیرد».

خسروی در ادامه گفت: «در حوزه اطلاعات ثبتی نواقص بسیار جدی وجود دارد که حکمرانی ریال به این موضوع بازمی‌گردد. برای مثال وجود اطلاعاتی مانند مالکیت شرکت‌ها، اشخاص حقیقی و حقوقی، همه وابسته به این اطلاعات است که در اختیار سازمان ثبت قرار دارد».

* قصور سازمان ثبت در انجام وظایف

وی در ادامه به دلایل ناکارآمدی سازمان ثبت ذیل قوه قضایی پرداخت و گفت: «زمانی که این فرآیندهای اجرایی ذیل سازمانی تعریف می‌شود که در قوه قضایی قرار دارد، نمی‌توان به‌صورت مناسب از آن مطالبه و بر آن نظارت کرد. بالاترین سطح پیگیری و مطالبه از یک سازمان شکایت از آن سازمان و ارجاع آن به قوه‌ قضائیه است، حال اگر چنین سازمان مهمی از نظر اجرایی در قوه‌ قضائیه جاگذاری شده باشد، عملا امکان نظارت بر آن وجود نخواهد داشت».

* طرح‌های بر زمین مانده

جا دارد به این موضوع اشاره کنیم که طرح‌هایی از جمله سامانه املاک و اسکان، سامانه رفاه ایرانیان و قانون مالیات بر خانه‌های خالی به دلیل عدم همکاری سازمان ثبت با مشکلاتی مواجه شدند. به دلیل قرار داشتن سازمان ثبت در ذیل قوه قضائیه، نظارتی بر آن صورت نمی‌گیرد؛ اصلا عقلانی هم نیست که دستگاهی خودش هم مجری باشد و هم ناظر.

البته کاستی‌های سازمان ثبت فقط این موارد نیست و می‌توان موارد متعددی را نام برد که ما فقط به برخی از آنها اشاره می‌کنیم. در حدنگاری هم این سازمان کوتاهی کرده و آنچه که طبق قانون طی یک بازه زمانی مشخص شده را هم انجام نداده و با گذشت مهلت (پایان سال 98) کاداستر را کامل انجام نداده و مدعی می‌شود 99 درصد کاداستری انجام شده درصورتی که طبق آمار تنها 80 درصد آن انجام شده که بخش مهم اراضی کشاورزی و مناطق شهری در آن 20 درصدی قرار دارند که حدنگاری نشده است. این عدم انجام مسؤولیت سازمان ثبت از آنجا نشأت می‌گیرد که این سازمان از حمایت دستگاه قضا برخوردار است و حتی در صورت تخلف از قانون، ضمانت اجرایی برای آن وجود ندارد.

* جدایی سازمان ثبت، تنها راه‌حل

خسروی درباره اثرات انتقال سازمان ثبت به دولت بیان کرد: «در گذشته هم بحث‌هایی در این‌باره بین مجلس و قوه‌ قضائیه وجود داشت. تصور بنده این است در صورت انتقال سازمان به دولت، این انتقال می‌تواند به فعال ‌شدن مکانیزم‌های نظارتی کمک کرده و شاهد اصلاح کارکرد سازمان ثبت باشیم».

با توجه به صحبت‌های کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس، با قرار گرفتن این سازمان در زیرمجموعه دولت، نقش نظارتی قوه‌ قضائیه پررنگ خواهد شد و با اضافه شدن نظارت مجلس و توان اجرایی دولت، فرآیند خدمات‌رسانی تسهیل و تسریع می‌شود.

خسروی در ادامه بیان کرد: «برای ارزیابی عملکرد سازمان ثبت، لازم است شاخص‌های مربوط به عملکرد این سازمان مورد بررسی قرار گیرد اما در حوزه اطلاعات سهامداری اشخاص حقیقی و حقوقی، اطلاعات مالکیت و اطلاعات صدور سند برای املاک و مستغلات، متأسفانه یک فرآیند ناسالم و به‌شدت زمانبر وجود دارد. حال سؤال این است: آیا با تغییر این نهاد از ذیل قوه‌ قضائیه به دولت، مشکلات بیان شده حل خواهد شد؟ پاسخ کاملا روشن نیست اما با توجه به اینکه یک دستگاه اجرایی است، ذی‌نفع انجام مأموریت‌های سازمان ثبت، خود دولت است. در صورت انجام درست وظایف توسط سازمان ثبت، ذی‌نفع اصلی این موضوع دولت است که توانمندی‌اش جهت اعمال حاکمیت در حوزه‌های مبارزه با فرار مالیاتی، مبارزه با پولشویی و افزایش دسترسی‌های بانک مرکزی  افزایش می‌یابد. از آنجا که دولت ذی‌نفع بهبود عملکرد سازمان ثبت است، امید می‌رود سرعت حرکت برای رسیدن به آن سطح مطلوب بیشتر شود».

خسروی در پایان نسبت به زحمات سال‌های گذشته سازمان ثبت بیان کرد: «البته نباید زحمات سازمان ثبت در گذشته و دوره‌ اخیر را که واقعاً دستاورد‌های خوبی هم داشته نادیده گرفت اما به نظر می‌رسد با انتقال سازمان ثبت به دولت انگیزه‌ بیشتری ایجاد شود که سازمان سریع‌تر و بهتر مأموریت‌های خود را انجام دهد؛ همچنین در این صورت دولت بودجه انجام مأموریت‌ها را بهتر تأمین کرده تا با سرعت بیشتری انجام شوند».

موضوع ثبت املاک و صدور اسناد مالکیت و نقشه‌برداری زمین‌ها، کاری مهندسی است که دستگاه‌های دولتی آن را انجام می‌دهند. ثبت اسناد با توجه به استعلامات متعددی که از مجموعه‌های دولتی مانند ادارات دارایی، امور اراضی، مسکن و شهرداری‌ها می‌گیرد، بهتر است در ذیل قوه مجریه قرار داشته باشد.