محسن جبارنژاد*: هر نظام سیاسی و بالطبع هر دولتی، هر اندازه در ذهن مردم خود از مشروعیت و حقانیت برخوردار باشد، بی‌نیاز از کارآمدی نخواهد بود؛ چه اینکه با فرض تحقق کارآمدی نظام سیاسی، پایه‌های مشروعیت نظام سیاسی و دولت نیز مستحکم‌تر خواهد شد و بدون تحقق آن، با بحران مشروعیت مواجه خواهیم شد. امروز صرف‌نظر از حقانیت یک نظام سیاسی، آنچه منشأ اصلی قضاوت یک جامعه درباره دولت و نظام سیاسی حاکم بر آن جامعه محسوب می‌شود، کارنامه عملی و عملکرد آن است. از این‌ رو کارآمدی، یک عنصر بسیار مهم و راهبردی در ساحت حکمرانی محسوب می‌شود.

یکی از ابعاد  عموما مغفول کارآمدی دولت، نقشی است که نهاد پارلمان در این زمینه می‌تواند داشته باشد. مجلس با ریل‌گذاری، می‌تواند بسترساز کارآمدی دولت باشد؛ امری که در دیدار اخیر نمایندگان با رهبر انقلاب مورد اشاره ایشان نیز قرار گرفت. مجلس شورای اسلامی  2 شأن اصلی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران طبق اصول 71 تا 90 دارد: اول قانون‌گذاری و دوم نظارت.  اینکه قانون‌گذاری و نظارت مجلس، چگونه می‌تواند در ارتقای کارآمدی دولت نقش داشته باشد، دلالت‌هایش را می‌توان در توصیه‌های اخیر رهبر معظم  انقلاب به مجلس نشان داد. ابتدا در رابطه با  نقش قانون‌گذاری مجلس در ارتقای کارآمدی دولت اشاراتی خواهیم داشت.

* قانون و کارآمدی 

 اولا باید به این نکته توجه داشت که رهبری یک تصویر کلان از قانون ارائه می‌دهند که می‌تواند مبنایی برای فهم جزئیات نقش مجلس در کارآمدی دولت محسوب شود. ایشان قانون‌گذاری توسط مجلس را با استعاره ریل‌گذاری بیان می‌کنند. حضرت آیت‌الله خامنه‌ای نقش مجلس را در این زمینه، ایجاد نقشه راه برای حرکت اجرایی کشور می‌دانند که البته هدف این قانون‌گذاری، پیشرفت کشور و خدمت به مردم است. با این وصف، فهم این نکته راحت‌تر است که چرا ایشان، قانون خوب را بنیاد و بستری برای ارتقای کارآمدی دولت می‌دانند. 

آیت‌الله خامنه‌ای  ویژگی‌هایی برای قانون خوب به‌مثابه بنیاد کارآمدی دولت قائلند که در دیدار اخیر به آنها اشاره داشتند. نخستین ویژگی قانون خوب از منظر ایشان، ابتنای آن بر کار کارشناسی است. کار قانون‌گذاری اساسا از جنس سیاست‌گذاری (policy) است. امروز بسیاری از مراکز سیاست‌گذاری نظیر اندیشکده‌ها، مراکز پژوهشی و... به عنوان بازوی کارشناسی پارلمان‌ها محسوب می‌شوند که این کار در ایران بر عهده مرکز پژوهش‌های مجلس است. یکی از کارهای مرکز پژوهش‌ها، تدوین متون سیاستی است که می‌تواند پشتیبان مناسبی برای طرح‌ها و لوایح محسوب شود. به بیان دیگر، خروجی مرکز پژوهش‌ها، ورودی تصمیمات نمایندگان محسوب می‌شود. واضح است تصمیمی که مجلس با ابتنا بر یک کار سیاستی اندیشیده شده اتخاذ کند، مصداق ریل‌گذاری درست محسوب می‌شود و می‌تواند دولت را در ارتقای کارآمدی‌اش یاری رساند. 

ویژگی دوم قانون‌گذاری کارآمد در بیان رهبر انقلاب، تاویل‌ناپذیری قانون است. این به این معناست که قانون باید در اوج صراحت باشد و نباید خلل و فرج و راه دررویی از حیث تفسیر باقی بگذارد. به همان میزان که قانون غیرقابل تاویل  می‌تواند باعث کارآمدی دولت شود، قانون قابل تاویل و نامصرح نیز می‌تواند آسیب‌زا باشد. رهبر انقلاب در این باره چنین بیان می‌دارند: «قانونی که صریح نباشد و قابل تأویل باشد، کسانی که اهل سوء‌استفاده هستند، که بنده تعبیر کردم از آنها به «قانون‌دانان قانون‌شکن»، می‌توانند سوء‌استفاده کنند. نگذارید؛ قانون را تأویل‌ناپذیر و صریح [وضع کنید]. دیگر اینکه با توجه به ظرفیت کشور، قابل اجرا باشد. گاهی مجلس قانونی را تصویب می‌کند که دولت قادر [به اجرا] نیست؛ یعنی امکانات کشور و استعدادهای کشور، یا به خاطر بودجه یا به خاطر مسائل گوناگون دیگر، توان کشیدن این بار را ندارد. این هم باید رعایت بشود». (بیانات اخیر)

ویژگی سوم قانون خوب که می‌تواند بستری برای کارآمدی دولت شود، دوری از تورم و تراکم قوانین است. این به این معناست که تورم و تراکم قانون، خود نوعی ناکارآمدی محسوب می‌شود. رهبر انقلاب در توصیف این آسیب و نقش آن در ایجاد  ناکارآمدی چنین توصیفاتی دارند: «یک مساله دیگر درباره قانون، [این است که] تراکم ایجاد نکند، که حالا من مساله تراکم را بعداً باز عرض می‌کنم، تکرار می‌کنم. تراکم قانونی یکی از مشکلات ما است. گاهی در یک موضوع واحد، قوانین متعددی تصویب شده با مشترکاتی و موارد افتراقی که از آن موارد افتراق، افراد سوء‌استفاده‌چی خیلی می‌توانند استفاده کنند. تراکم قانونی واقعاً یک چیز مشکلی است برای کشور. حالا گاهی پیشنهاد می‌شود که ما به مجلس بگوییم بنشینید تراکم قانونی را برطرف کنید؛ بنده می‌ترسم نصف عمر مجلس را این کار بگیرد، اگر بخواهند بنشینند تراکم را کم کنند! لکن به هر حال در قانون‌گذاری مراقب این معنا هم باشید». تراکم قانون، علاوه بر اینکه مجلس را از کارکرد لازم ساقط می‌کند، دولت را نیز در عرصه اجرا سردرگم و منفعل و در نتیجه با ناکارآمدی مواجه خواهد کرد. شرایطی را تصور کنیم که دولت از طرفی وظیفه دارد قانون مصوب مجلس را عملی کند و از طرف دیگر، در عرصه اجرا با قوانین متعدد و متراکم و بعضا متناقض مواجه شود. تشخیص اینکه در چنین شرایطی کدام قانون اجرا شود و اولویت با کدام‌یک از قوانین متعددی است که درباره یک موضوع واحد وضع شده‌اند، اساسا کار دولت نیست. 

* نظارت و کارآمدی

دومین کارویژه اساسی نهاد مجلس که می‌تواند برای دولت بستر کارآمدی را تامین کند، وظیفه نظارتی این نهاد است. مجلس اساسا ابزارهای متعددی جهت اعمال نظارت و پاسخگو کردن دولت در اختیار دارد که یکی از مهم‌ترین ابزارهای آن، ابزارهای نظارتی نظیر سوال، استیضاح، تحقیق و تفحص و... است. البته طبق اصل 156 قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای قوانین بر عهده قوه ‌قضائیه  است اما در اصل این وظیفه بر عهده مجلس است. نکته مهمی که رهبر انقلاب درباره بعد نظارتی مجلس در دیدار اخیر یادآور شدند، این بود که هدف از نظارت، ارتقای کارآمدی دولت است. اساسا نظارت مجلس وقتی اولا به قصد یاری رساندن به دولت باشد و ثانیا در جهت پاسخگو کردن دولت در برابر مردم باشد (چنانکه تکلیف وکلای ملت نیز همین است) و ثالثا در جهت تامین خیر عمومی و نه در خدمت اغراض و غایات شخصی و باندی و جناحی باشد، موجب همگرایی، همدلی و تسهیل در باز کردن گره‌های مردم خواهد شد. نکته مهم اما در این میان چنانکه رهبر انقلاب هم در دیدار اخیر تصریح داشتند، پرهیز از اهداف شخصی در مقوله نظارت است. ایشان در جهت ضرورت پرهیز از افراط و تفریط یا اعمال ملاحظات شخصی درباره وظیفه نظارتی مجلس تصریحات مهم و کارگشایی داشتند: «هدف از نظارت، «ارتقای کارآمدی دولت» است. برای این است که چنانچه اشکالی در کار دولت وجود دارد، این را شما به عنوان مجلس بشناسید، تشخیص بدهید، تذکر بدهید، کارآیی [دولت] ارتقا پیدا کند و کار پیش برود؛ هدف از نظارت این است. مبادا خدای نکرده نظارت ناشی بشود به هدفی غیر از این؛ یعنی فرض کنید که انسان با یک وزیری یک مشکل پیدا کند، تذکر [بدهد]، سؤال پشت سر سؤال یا حتی استیضاح و امثال اینها؛ مسائل جناحی، مسائل شخصی، مسائل سیاسی مطلقاً نباید دخالت کند. نظارت فقط ناشی از همین است: احساس یک کمبود در قوه‌ اجرایی، و تذکر و توجه به آن و سعی برای برطرف کردن آن؛ این یک مطلب در باب نظارت. مطلب دیگر اینکه در باب نظارت نه افراط کنیم، نه تفریط. گاهی به ملاحظات، آنجایی که باید نظارت انجام بگیرد انجام نمی‌گیرد؛ این هم غلط است. گاهی هم نظارت زیادی انجام می‌گیرد؛ سؤال‌های متعدد [می‌شود]. من به شما عرض بکنم، در این سال‌ها ـ در این چند سالی که ما مسؤولیت داریم ـ الان که فکر می‌کنم، تقریباً در همه‌ دولت‌ها وزرا به بنده مراجعه می‌کردند و شکایت می‌کردند از کثرت سؤال در مجلس؛ می‌گفتند چه در صحن مجلس، چه در کمیسیون‌ها می‌برند ما را، چند ساعت از وقت ما را صرف می‌کنند، سؤال می‌کنند، سؤال‌پیچ می‌کنند، و کارهایی از این قبیل. افراط نباید بشود. البته تفریط هم نباید بشود؛ یعنی آنجا که باید سؤال کنید، آنجایی که باید نظارت را اعمال کنید، باید اعمال کنید لکن منصفانه باشد؛ نظارت‌ها منصفانه انجام بگیرد؛ ملاحظات شخصی و سیاسی و مانند اینها وسط نیاید». (بیانات در دیدار اخیر)

 البته رهبر انقلاب، پیش‌تر نیز در پیامی به منتخبان مجلس یازدهم برای اثربخشی و کارآمدی بیشتر راهبرد نظارت، به رعایت تقوا و انصاف و اجتناب از حب و بغض‌های شخصی و جناحی در نظارت بر دولت اشاره کردند تا  نه حقی از مدیر و مجری خدوم و زحمتکش ضایع شود و نه اغماض و اهمال بی‌مورد صورت گیرد.

از نکات گفته شده چنین به دست می‌آید که هم عدم اعمال نظارت و هم افراط و تفریط در اعمال نظارت، هر دو می‌تواند به ناکارآمدی دولت منتهی شود. امید است هم مجلس کنونی با کنشگری منطقی و خردمندانه در اعمال وظایف تقنینی و نظارتی خود، موجبات کارآمدی دولت را فراهم کند و هم دولت منتخب (که این روزها همه وظیفه داریم به کمک آن بشتابیم)، راهبرد نظارت و تقنین را در جهت ارتقای کارآمدی دولت  بداند و با آن همراهی کند. برآمد سخن آنکه مجلس با ایفای کارویژه‌های خود می‌تواند زمینه‌ساز کارآمدی دولت باشد و اعتماد به نفس لازم را به دولت جهت اتخاذ تصمیمات بزرگ ملی بدهد.

پژوهشگر حوزه سیاست *