محقق نشدن اهداف توسعه صنعتی برنامه ششم توسعه بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس
چرا چرخ صنعت جا ماند؟
گروه اقتصادی: در هفته‌ای که گذشت، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به وضعیت بخش صنعت پرداخت و دلایل عدم دستیابی به اهداف پیش‌بینی شده در برنامه ششم با نگاه ویژه اقتصادی به 5 سال اخیر را مورد نقد و بررسی قرار داد.
بر اساس این گزارش، در سال ۱۴۰۲ بخش صنعت ایران سهمی بالغ بر ۱۷ درصد تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است. با توجه به اهمیت و نقش صنعت در رشد و توسعه اقتصاد کشور، در این گزارش بر ایجاد بستر و زیرساخت‌های لازم و کافی از منظر سیاست‌های کلان برای دستیابی به رشد و توسعه این بخش تاکید شده است. این گزارش اقتصادی به صورت ویژه به این موضوع پرداخته است که سیاست‌های کلان و تصمیم‌گیری‌های استراتژیک در این زمینه می‌تواند نقش مهمی در ارتقای و بهبود وضعیت صنعت کشور ایفا کند.
اهمیت بخش صنعت در توسعه کشور
بخش صنعت نقش ویژه‌ای در فرآیند توسعه کشورها دارد. این بخش به عنوان محرک اصلی تبدیل اقتصاد سنتی مبتنی بر کشاورزی با بهره‌وری پایین به یک اقتصاد رو به رشد با بهره‌وری بالا عمل کرده است. این تغییر اساسی در تاریخ توسعه اقتصادی بسیاری از کشورهای موفق از جمله انگلستان، آمریکا، ژاپن، آلمان، کره‌جنوبی و اخیرا چین، ترکیه، برزیل و آفریقای جنوبی به وضوح دیده می‌شود. اگرچه در مراحل بعدی توسعه، سهم بخش صنعت در اقتصادهای صنعتی کاهش یافته و بخش خدمات اهمیت بیشتری یافته است اما همچنان بخش صنعت نقش راهبردی در اقتصاد این کشورها دارد و بخش خدمات نیز وابستگی و ارتباطات زیادی با بخش صنعت دارد.
در ایران، بخش صنعت همواره مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی بوده و تأکید زیادی بر فعالیت‌های تولیدی و صنعتی شده است. اهمیت این بخش را می‌توان در ابلاغ «سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت» مصوب سال ۱۳۹۱ و قوانین برنامه دنبال کرد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاست‌گذاری کلان کشور، هر سال احکام و تبصره‌های مختلفی با هدف حمایت از این بخش در قوانین بودجه سالانه تصویب می‌شود.
اثربخشی سیاست‌ها و چالش‌های اجرایی
پرسش مهم کارشناسی که برای امر سیاست‌گذاری اهمیت دارد، این است که این سیاست‌ها تا چه میزان اثربخش بوده و آیا این سیاست‌ها در سطح اجرا نیز موفق بوده یا خیر. تحلیل اثربخشی این سیاست‌ها و شناسایی چالش‌های اجرایی می‌تواند به بهبود وضعیت بخش صنعت کمک کند.
مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی کل کشور نشان می‌دهد عمدتا رشد ارزش افزوده بخش صنعت کمتر از رشد اقتصادی کشور بوده است. این مساله می‌تواند هشداری جدی برای سیاست‌گذاران باشد، زیرا در صورت تداوم این وضعیت، بخش صنعت ممکن است در بلندمدت تضعیف شود.
باید توجه داشت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲، بخش صنعت تقریبا مشابه رشد بخش غیرنفتی اقتصاد ایران حرکت کرده و تا حدی توانسته خود را بازیابی کند. با این حال، در مقایسه با بخش‌های خدمات و نفت، همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسب‌تری قرار دارد.
اگرچه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده است اما به طور کلی این بخش رشدی کند را تجربه می‌کند. این کندی در رشد می‌تواند منجر به از دست دادن سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران شود.
برای جلوگیری از تضعیف بخش صنعت، لازم است سیاست‌گذاران اقتصادی توجه ویژه‌ای به این بخش داشته باشند و سیاست‌های حمایتی موثر و کارآمدی را اجرا کنند. ایجاد بسترهای مناسب و رفع موانع تولید می‌تواند به رشد و توسعه پایدار بخش صنعت کمک کند.
لزوم افزایش سهم بخش صنعت در اقتصاد
روند تغییرات سهم بخش‌های اقتصادی از کل اقتصاد ایران نشان می‌دهد سهم بخش صنعت در یک دوره بلندمدت حدود ۱۵ درصد بوده است اما از سال ۱۳۹۸ شاهد افزایش سهم بخش صنعت هستیم که این امر می‌تواند به دلیل کاهش سهم بخش خدمات ناشی از آثار منفی کرونا باشد.
با وجود مشکلات اقتصادی و تأثیرات منفی ناشی از همه‌گیری کرونا، سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران از سال ۱۳۹۸ افزایش یافته است. این موضوع نشان‌دهنده اهمیت این بخش در مقابله با چالش‌های اقتصادی و همچنین تلاش‌های این بخش برای حفظ و افزایش سهم خود از تولید ناخالص داخلی است.
نقش کرونا در تغییرات اقتصادی
کاهش سهم بخش خدمات به دلیل آثار منفی کرونا نقش مهمی در افزایش سهم بخش صنعت داشته است. این امر نشان می‌دهد در دوره‌های بحرانی و ناپایدار، بخش صنعت می‌تواند نقشی کلیدی در حفظ ثبات اقتصادی ایفا کند.
با توجه به تغییرات سهم بخش‌های اقتصادی، لازم است سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران اقتصادی توجه ویژه‌ای به بخش صنعت داشته باشند و با ایجاد بسترهای مناسب و حمایت‌های لازم، از رشد و توسعه پایدار این بخش حمایت کنند.
آسیب‌شناسی علل عدم دسترسی به اهداف بخش صنعت
متأسفانه بسیاری از این قوانین در مرحله اجرا به طور کامل یا ناقص اجرا شده‌اند. دلایل این امر شامل بروکراسی پیچیده، ناهماهنگی دستگاه‌ها، عدم تأمین منابع مالی به‌رغم تصویب، نیاز به تصویب آیین‌نامه‌ها و مشکلات زمینه‌ای در اقتصاد کشور است. همچنین برخی احکام بودجه به دلیل مشکلات مالی و عدم تمایل بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری اجرا نشده است. مشکلاتی نظیر شرایط خاص کشور، مشکلات ارزی و دخالت دولت در قیمت‌گذاری محصولات نیز تأثیرگذاری این قوانین را محدود کرده است.
علل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه
1 - عدم اجرای کامل بندها و تبصره‌های حمایتی:
- بسیاری از تبصره‌ها و بندهای حمایتی برای بخش صنعت اجرا نشده یا ناقص اجرا شده است.
2 - دلایل عدم اجرا در 3 سطح:
سطح کلان:
- تحریم‌های اقتصادی، شوک‌های کرونا و دیگر مشکلات مشابه باعث آسیب به بخش صنعت شده‌اند.
- فضای نامناسب برای سرمایه‌گذاری به دلیل مقررات پیچیده، نوسانات ارزی و دخالت دولت در قیمت‌گذاری.
سطح سیاست‌گذاری:
- نیاز به رفع مشکلات اجرایی به‌جای تدوین قوانین جدید.
- کمبود شناخت مسائل بخش صنعت و مشکلات تأمین مالی.
- منابع محدودی که برای تسهیل تأمین مالی در نظر گرفته می‌شود، کافی نیست.
سطح اجرا:
- ناهماهنگی در دستگاه‌های اجرایی و تفاسیر متفاوت از قوانین.
- طولانی شدن فرآیند تدوین آیین‌نامه‌ها و توافقنامه‌ها.
3 - مشکلات زمینه‌ای:
- تعارض بین کارکردهای دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی.
- ضعف در نظام پایش برنامه‌ها و فقدان استراتژی توسعه صنعتی.
- عدم تطابق بودجه و عملکرد منابع به طرح‌های تملک دارایی.
4 - پیشنهادهای بهبود شرایط:
- بررسی اسناد بالادستی کشور در بخش صنعت.
- توجه به قوانین بودجه سنواتی و حمایت از بخش صنعت.
- رفع مشکلات مالی و اجرایی برای ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت.
پیشنهادهایی برای دستیابی به اهداف صنعتی در سال‌های پیش رو
1 - تجمیع بندهای حمایتی بودجه‌ای و تبدیل آنها به احکام دائمی: سیاست‌گذاران اعم از نمایندگان مجلس، سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت باید سیاست‌هایی با ماهیت دائمی را به صورت منسجم در قالب قوانین دائمی مانند برنامه‌های 5 ساله توسعه تدوین کنند تا انسجام قانون بودجه حفظ شود و الزام به اجرای برنامه‌های توسعه کشور افزایش یابد.
2 - بازبینی مأموریت سازمان‌های مهم مرتبط با بخش صنعت: بسیاری از بندها و تبصره‌هایی که در قوانین بودجه سالانه با هدف حمایت تدوین می‌شود، با بازبینی و اصلاح مأموریت سازمان‌های توسعه‌ای مانند ایدرو و ایمیدرو، بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن، به صورت دائمی قابل انجام است. به عنوان مثال، تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن می‌تواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند، لذا تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان‌ها و رفع موانع اجرای سیاست‌های توسعه‌ای، اثربخشی بیشتری خواهد داشت.
3 - تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: تأکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب از جمله قانون بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی می‌تواند اثربخشی سیاست‌های حمایتی را افزایش دهد. نظارت بر اجرای بند «ج» ماده ۴۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت به منظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه‌های صنعتی در رشد اقتصادی و همچنین تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک و تأمین مالی سازمان‌های توسعه‌ای از مسیر قوانین بودجه سنواتی، از مصادیق این رویکرد است. نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود، اثربخشی این قوانین را افزایش می‌دهد.