مرکز پژوهش‌ها 2 رویکرد را برای تدوین و تصویب بودجه سال 99 تصورپذیر دانسته است؛ رویکرد اول اقدام برای انجام اصلاحات در منابع و مصارف بودجه است، به صورتی که با افزایش درآمدها و کاهش هزینه‌ها، وابستگی بودجه به نفت کاهش یافته و مشکل کسری بودجه مدیریت شود. رویکرد دوم نیز تنظیم صوری منابع (حاصل از صادرات نفت و سایر منابع) و مصارف بودجه و تهیه و تصویب بودجه بر این اساس است. در این رویکرد اگرچه منابع و مصارف بودجه در عمل تحقق نخواهد یافت اما دولت می‌تواند با استفاده از ابزار تخصیص یا اصلاح بودجه در مراجع دیگر در طول سال اقدام به اصلاح بودجه کند. با این رویکرد عملاً حقوق قوه مقننه در بررسی و تصویب بودجه نقض می‌شود و با توجه به اصلاح نشدن جدی بودجه 99 به نظر می‌رسد دولت رویکرد دوم را در تدوین بودجه انتخاب کرده است.

 

* رابطه نفت و بودجه؛ همان همیشگی!

با توجه به اهمیت موضوع درآمدهای نفتی و نحوه استفاده از آن در بودجه این سؤال پیش می‌آید که دولت با چه فروضی منابع نفتی را پیش‌بینی کرده است و این فروض تا چه میزان با واقعیت‌های پیش رو همخوانی دارد. گفتنی است در لایحه بودجه سال 1399 برخلاف سال‌های گذشته منابع حاصل از فروش داخلی میعانات گازی از منابع عمومی خارج شده و به منابع جدول تبصره «14» (هدفمندی یارانه‌ها) منتقل شده است. بر اساس فروض در نظر گرفته شده در لایحه بودجه سال 1399 یعنی صادرات روزانه یک میلیون بشکه نفت و میعانات و احتساب 4 میلیارد دلار درآمد خالص صادرات گاز، قیمت 50 دلاری نفت خام و سهم 36 درصدی صندوق توسعه ملی از درآمد ارزی، سهم دولت (با احتساب سهم مناطق نفت‌خیز) حدود 11 میلیارد دلار خواهد بود. به‌ علاوه دولت 16 واحد درصد از سهم صندوق را استقراض کرده است یعنی معادل 56/3 میلیارد دلار. با توجه به سیاست حمایتی اعلامی، 5/10 میلیارد دلار آن با نرخ 4200 تومانی و مابقی با نرخ 8500 تومانی واگذار خواهد شد. مجموع منابع حاصل از این محل 788 هزار میلیارد ریال برآورد شده است (حدود 480 هزار میلیارد ریال در ردیف 210101 ذیل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 302 هزار میلیارد ریال ذیل واگذاری دارایی‌های مالی منعکس شده است). گفتنی است در لایحه بودجه منابع حاصل از فروش داخلی میعانات گازی در جدول تبصره «14»  (یارانه‌ها) منعکس شده، لذا از سقف منابع عمومی خارج شده است که تحلیل آن در گزارش حاضر ارائه شده است. به‌رغم پیشنهادهای کارشناسی، همچنان در لایحه بودجه 1399، نحوه ورود منابع حاصل از فروش نفت به بودجه مانند سنوات قبل است و از فرصت تحریم‌ها برای تغییر کامل رابطه بودجه و منابع حاصل از نفت استفاده نشده است.

 

* درآمدهای غیرشفاف

اگرچه یکی از محورهایی که از سال گذشته تاکنون بر آن تاکید شده، کنترل هزینه‌های دولت به منظور کاهش کسری بودجه بوده است اما شواهد حاکی از آن است که اقدام ویژه‌ای در طول سال گذشته برای این موضوع نشده است. یکی از اقدامات اساسی برای انجام سیاست‌های کاهش هزینه، شناسایی برنامه‌های موازی دستگاه‌های اجرایی و اقدام در راستای بازآرایی، ادغام و حذف برنامه‌های زائد است که به نظر می‌رسد دولت اقدام شایان توجهی در این حوزه انجام نداده است. اقدام مهم دیگری که می‌تواند زمینه را برای کاهش هزینه‌های دولت فراهم آورد، شفاف‌سازی هزینه‌ها (برای دولت و حاکمیت) است. در حال حاضر ترکیب دقیق هزینه‌های دولت مشخص نیست. دلیل اصلی این امر نیز آن است که در سازوکار فعلی، اعتبارات دستگاه‌ها به صورت سرجمع از طرف خزانه به آنها داده شده و دستگاه‌ها اقدام به هزینه‌کرد آن می‌کنند، لذا اطلاعات «تفصیلی و طبقه‌بندی شده» از نحوه هزینه‌کرد اعتبارات نزد خزانه به صورت متمرکز وجود نداشته و طبیعتاً زمینه برای کنترل و قاعده‌گذاری برای هزینه‌ها فراهم نیست.

 

* ادامه سیاست ارز 4200 تومانی فسادزا

محور مهم دیگری که در بررسی لایحه باید به آن توجه داشت، سیاست حمایتی دولت در واردات کالاهای اساسی و سیاست ارزی مربوط است. بر اساس اظهارات مسؤولان دولت در لایحه بودجه سال 1399 حدود 5/10 میلیارد دلار از منابع حاصل از صادرات نفت برای واردات کالاهای اساسی (با نرخ 4200 تومان) در نظر گرفته شده است. فارغ از امکان تحقق این مقدار درآمد ارزی برای دولت، انعکاس بودجه‌ای این سیاست آن است که دولت به ازای هر یک دلاری که برای واردات این کالاها اختصاص می‌دهد، به جای نرخ ارز آزاد سامانه نیما (مثلا 12000 تومان) 4200 تومان به دست می‌آورد. همچنین دولت اعلام کرده مابقی منابع ارزی حاصله را با نرخ 8500 تومان برای واردات تخصیص خواهد داد. این سیاست نیز از یک‌سو موجب از دست رفتن بخشی از منابع قابل تحقق برای دولت می‌شود و از سوی دیگر به دلیل وجود اختلاف قیمت با نرخ ارز در بازار موجب مسائلی مشابه اختصاص ارز با نرخ 4200 تومان خواهد شد.

 

* خالی کردن صندوق توسعه ملی برای تأمین بودجه!

سهم صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه سال 1399 معادل 20 درصد منابع حاصل از نفت (صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز) در نظر گرفته شده است. این در حالی است که بر اساس بند «ب» ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه، سهم صندوق باید 36 درصد منابع حاصل از صادرات نفت در نظر گرفته می‌شد. به دلیل کاهش صادرات نفت و کاهش درآمد از این محل، دولت برای سال آینده، 16 درصد از سهم صندوق توسعه ملی به عنوان تسهیلات برداشت و از این محل، 30206 میلیارد تومان منابع پیش‌بینی کرده است. البته روشن نیست در صورت عدم تحقق صادرات یک میلیون بشکه نفت و در نتیجه کاهش منابع حاصل از 16 واحد درصد استقراض از صندوق، آیا این عدد کاهش خواهد یافت یا صندوق مکلف است از محل سایر منابع این اعتبار را تأمین کند. علاوه بر ملاحظات مربوط به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تکالیف بودجه‌ای که خلاف اساسنامه این صندوق است، باید در نظر داشت با توجه به منابع در دسترس صندوق توسعه ملی، تحمیل این بار به صندوق توسعه ملی تا چه اندازه امکان‌پذیر خواهد بود. همچنین با توجه به عدم انعکاس منابع و مصارف در نظر گرفته شده تبصره 4 در ماده واحده قانون بودجه در سقف منابع عمومی، عملاً این تبصره به جدول منابع و مصارف مستقل ارزی فرابودجه‌ای تبدیل شده است که از لحاظ اصول بودجه‌ریزی دارای اشکال‌های جدی است.

 

* لاپوشانی منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها

 تبصره 14 قانون بودجه به موضوع هدفمند کردن یارانه‌ها اختصاص دارد. منابع در نظر گرفته شده در این تبصره بیشتر از 250 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. سهم مصارف سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نیز 152 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. جدول تبصره 14 لایحه بودجه نسبت به قوانین سال‌های قبل با تغییراتی همراه بوده است. به نظر می‌رسد هدف از این تغییرات، مرتبط کردن پرداخت‌های یارانه‌ای به فروش داخلی و صادرات فرآورده‌های نفتی بوده است. با این حال بسیاری از این اقدامات مغایر قوانین فعلی کشور بوده و در قانون بودجه نیز احکامی برای آن در نظر گرفته نشده است.  منعکس نشدن منابع و مصارف هدفمندی با اعتبار 250 هزار میلیارد تومانی در منابع و مصارف عمومی به مرور زمان این تبصره را به بودجه مستقلی تبدیل کرده است. حتی اگر دولت به دنبال مجزا کردن پرداخت‌های انتقالی و سایر اقدامات حمایتی از هزینه‌های عمومی بود، این اقدام در سقف منابع عمومی و با در نظر گرفتن جداول مستقل برای این موضوع قابل اعمال بود. علاوه بر این طبق بند 4 ماده 39 قانون برنامه ششم توسعه نیز باید سهم سازمان هدفمندی در منابع بودجه عمومی منعکس می‌شد. از منظر شفافیت نیز هر چند انعکاس منابع و مصارف تبصره 14 نسبت به لوایح بودجه سنوات قبل بهبود یافته است اما هنوز درباره جزئیات تشکیل‌دهنده منابع و مصارف از شفافیت لازم برخوردار نیست و این مسأله ممکن است در طول سال موجب کاهش امکان نظارت و عدم تحقق کامل اعتبارات در نظر گرفته شده شود.

 

* خصوصی‌سازی بی‌قید و بند

لایحه بودجه سال 1399 در زمینه خصوصی‌سازی، دارای یک نکته مهم است. در این شیوه، مدیریت بنگاه‌های دولتی مشمول واگذاری، کماکان در ید دولت باقی خواهد ماند، لذا نمی‌توان نام خصوصی‌سازی بر این کار نهاد. به نظر می‌رسد هدف دولت از این ابتکار، درآمدزایی از ناحیه واگذاری مالکیت بنگاه‌ها، بدون از دست دادن مدیریت آنها بوده است. نکته قابل ذکر اینکه حتی اگر این هدف را فارغ از مطلوب یا نامطلوب بودن بپذیریم، راه بهتر برای دستیابی به آن، انتشار اوراق اجاره سهام بود. از سوی دیگر در ماده 19 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم  قانون اساسی، بر همه روش‌های ممکن برای واگذاری بنگاه‌ها اعم از روش‌های واگذاری مالکیت همچون اجاره به شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام، واگذاری اموال و همچنین روش‌های واگذاری مدیریت همچون اجاره، پیمانکاری عمومی و پیمان مدیریت و همچنین روش‌هایی همچون تجزیه، انحلال و ادغام شرکت‌ها تأکید شده است. این در حالی است که بسیاری از این روش‌ها، هنوز از سوی هیأت واگذاری مورد استفاده قرار نگرفته است و چه‌بسا اتکا به این روش‌ها، بویژه واگذاری مدیریت بنگاه‌ها به جای واگذاری مالکیت، از مشکلات موجود کاسته و اهداف سیاست‌های کلی و قانون را به نحو بهتری محقق کند. بدیهی است که پیش‌نیاز اتخاذ این رویکرد، فاصله گرفتن از نگاه درآمدزایی به موضوع خصوصی‌سازی است.

 

* دولت رویکرد تنظیم لایحه بودجه 99 را اصلاح کند

مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه، پیشنهادهای خود برای اصلاح لایحه بودجه 99 را ارائه داده که عبارت است از: «پیشنهاد اولیه مرکز پژوهش‌‌‌ها اصلاح رویکرد تنظیم لایحه توسط دولت است. شایان ذکر است با عنایت به آماده بودن بسته‌‌‌های اصلاحات ساختاری، لایحه اصلاحی می‌‌‌تواند به‌ سرعت تهیه و به مجلس ارسال شود. در صورت تأیید کلیات لایحه بودجه 1399 کل کشور توسط مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می‌شود اصلاحاتی با کمک و همکاری مؤثر دولت انجام شود. این اصلاحات در 3 حوزه منابع، مصارف و رابطه بودجه و نفت عبارتند از:

الف- اصلاحات در حوزه منابع

1- حذف معافیت مالیات بر سودهای کلان سپرده‌‌‌های بانکی

2- تفکیک حساب‌های بانکی (شخصی و تجاری)

3- جلوگیری از فرار مالیاتی برخی مشاغل

4- ساماندهی معافیت‌های مالیاتی

5- حذف مالیات بر ارزش‌افزوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

6- پلکانی کردن مالیات نقل‌‌وانتقال املاک با هدف اخذ مالیات از خانه‌های لوکس

7- مالیات بر مجموع درآمد

8- مالیات بر عایدی سرمایه (املاک و سهام)

9- مالیات بر ارزش زمین (LVT)

ب- اصلاحات در حوزه مصارف

1- اجرای کامل و دقیق سیاست پرداخت به ذی‌نفع نهایی به‌منظور شناسایی و تفکیک هزینه‌های اجباری (ضروری) و غیراجباری (قابل تصمیم‌گیری) در بودجه

2- کنترل هزینه‌های عمومی دولت با استفاده از سازوکار بازنگری هزینه‌ها

3- حذف موازی‌کاری بین دستگاه‌ها

4- مدیریت هزینه در معاملات دولت با بهره‌برداری کامل از سامانه ستاد

ج- بازآرایی نحوه استفاده از منابع نفتی در بودجه

در بخش «جمع‌بندی» گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «در طول یک سال و نیم گذشته پیشنهادهای متعددی در دولت و مجلس برای اصلاح ساختار بودجه و مدیریت کسری بودجه مزمن دولت مطرح شد اما متأسفانه تقریباً اصلاحی جدی در منابع و مصارف بودجه انجام نشده و لایحه بودجه سال 1399 مشابه لایحه بودجه سال 1398 تهیه شده و دچار بیش‌برآوردی‌های قابل توجهی در حوزه منابع است. به عبارت بهتر می‌توان گفت به‌رغم مطالعات کارشناسی ارزنده انجام شده، موضوع اصلاح ساختار بودجه در دولت عملکرد ضعیفی داشته است.