برای اصلاح عملکرد مجلس از کجا شروع کنیم؟
محمدامین فخیمی* : وقوع انقلاب اسلامی در ایران، وضعیت مشارکت مردم در مسائل کشور را به دلیل اصل قرار گرفتن مردم‌سالاری دینی، دگرگون کرد. با این حال در 2 دهه گذشته میانگین مشارکت مردم ایران در انتخابات مجلس شورای اسلامی حدود ۵۹ درصد بوده که برای انتخابات ریاست‌جمهوری این آمار، مشارکت بالای ۷۳ درصد را نشان می‌دهد. شاید بتوان گفت مردم با درک جایگاه ملی رئیس‌جمهور، از اثرات انتخاب‌شان بر کشور بخوبی اطلاع دارند ولی باور عامه چنین نقش پررنگی را در حوزه ملی برای نمایندگان مجلس قائل نیست. آیا واقعا قدرت قوه مقننه کمتر از ریاست‌جمهوری است؟
با مرور سطح اختیارات رسمی و غیررسمی هر نماینده می‌بینیم برآیند قدرت نمایندگان و نقشی که در متغیرهای کلان حکمرانی کشور ایفا می‌کنند، خیلی کمتر از مدیران دولت و قوای اجرایی نیست. یا به عبارت ساده‌تر مسؤول بخش عمده‌ای از وضع کنونی کشور در اقتصاد، فرهنگ، سیاست و علم و فناوری، مجلس و نمایندگان مجلس هستند.
حق وضع قوانین، تصویب عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقتنامه‌‌های بین‌المللی، تصویب فروش بناها و اموال دولتی، تحقیق و تفحص در همه امور کشور، اظهارنظر درباره تمام مسائل داخلی و خارجی، اعطای رای اعتماد به رئیس‌جمهور و وزیران و همچنین استیضاح و سوال از ایشان، انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان و اعمال نظارت‌‌های قانونی از راه دیوان محاسبات و بسیاری از اختیارات نظارتی همچون سرکشی به نهادهای مختلف، تنها بخشی از این اختیارات رسمی در اصول ۷۱ تا۹۰ قانون اساسی برای نمایندگان مجلس است، که در کنار مجموعه‌ای از اختیارات غیررسمی و نفوذ ایشان در حوزه انتخابیه نمایانگر سطح وسیع اختیارات «فرد فرد» نمایندگان است. افزون بر این، سطح وسیع اختیار و آزادی عمل و وجود مقوله‌ای به نام «مصونیت پارلمانی»، تقریبا حق بسیاری از پیگیری‌‌های قضایی را از شاکیان نمایندگان در طول دوره نمایندگی سلب می‌کند.
علاوه بر موارد یادشده، رئیس مجلس در برخی مسائل کلان ملی، بعضا نقشی همتراز با رئیس‌جمهور ایفا می‌کند. با توجه به مجموع اختیارات ۲۹۰ نماینده از جمله رئیس مجلس، به نظر می‌رسد اختیارات مجلس چیزی فراتر از قانونگذاری و نظارت صرف است.
این درحالی است که تنها سازوکار تعریف شده برای پاسخگویی1 نمایندگان در قبال این حجم از قدرت و اختیار، عملا محدود به احراز صلاحیت توسط شورای نگهبان و کسب آرای مردم در دوره بعدی انتخابات می‌شود.
براساس تجربه، نبود قوانین جدی نظارت مستمر بر نمایندگان و همچنین عدم تدوین قواعد رفتاری2 نمایندگان، چالشی جدی در عملکرد و رفتار نمایندگان مجلس پدید آورده است. مثلا اتفاقی که آذرماه سال ۹۷ توجه عموم مردم را به خود جلب کرد، برخورد دور از شأن نماینده سراوان با یک کارمند اداره گمرک بود که به‌صورت اتفاقی فیلم آن ضبط و در شبکه‌‌های اجتماعی دست به دست شد. اما مساله به همان‌جا ختم نشد و در ادامه انگیزه مراجعه نماینده مذکور با خودروی لکسوس به اداره گمرک مورد سوال مردم قرار گرفت و هرگز پاسخ قانع‌کننده‌ای ارائه نشد. مورد فوق به مثابه کوه یخی است که تنها بخش کوچک آن از اقیانوس بیرون زده و بسیاری از اقدامات خلاف قانون برخی نمایندگان همچون دخالت در عزل و نصب‌‌های ادارات، اعمال نفوذ برای افراد، و استفاده از رانت جهت عضویت در هیات‌مدیره شرکت‌ها تنها بخشی از تخلفات است که اتفاقا کمتر در رسانه‌ها منتشر می‌شود.
از سوی دیگر بخش وسیعی از کژکارکردهای مجلس به دلیل ضعف تخصصی برخی نمایندگان و همچنین کم‌توجهی ایشان به امور اساسی و مهم کشور است به طوری که عمده وقت را صرف پرداختن به امور خرد حوزه انتخابیه و رسیدگی به ذی‌نفعان می‌کنند و از وظیفه اصلی خویش بازمی‌مانند. این افراد بعضا در جلسات کمیسیون به صورت جدی حاضر نمی‌شوند و در صحن علنی نیز اهتمام جدی به رای‌دهی ندارند و با کمترین مطالعه و تدقیق به طرح‌ها، لوایح و توافقنامه‌‌های بین‌المللی که نیاز به بررسی عمیق دارند، رای می‌دهند.
بی‌شک ادامه روند فوق، بویژه در شرایط کنونی که طبق فرموده مقام معظم رهبری، دشمن از لحاظ سیاسی و اقتصادی آرایش جنگی گرفته، می‌تواند منجر به اتلاف بیشتر منابع کشور و تحمیل هزینه‌های جبران‌ناپذیر بر پیکره نظام اسلامی شود. لذا شایسته است طبق فرموده معظم‌له کشور در تمام بخش‌‌های مختلف، خود را آماده کرده و آرایش مناسب بگیرد3 باتوجه به نزدیکی انتخابات یازدهمین دوره مجلس (۲ اسفند 98)، یکی از گام‌های اولویت‌دار، اصلاح قوه مقننه و حرکت به سوی مجلسی کارآمد، خواهد بود. حال سوال این است: برای اصلاح عملکرد مجلس، نخستین گام چیست؟
با بررسی عملکرد و تعاملات نمایندگان مجلس، آنچه به نظر علت‌العلل مشکلات فوق است، «نبود تناسب میان اختیارات و مسؤولیت نمایندگان» است. بدین معنی که با داشتن سطح وسیع قدرت و اختیار، سازوکار الزام‌آوری جهت مسؤول دانستن ایشان در قبال وظایف نمایندگی و به تبع آن پاسخگو کردن مجلس در مقابل مردم وجود ندارد.
هرچند اساسا نهاد پارلمان در دنیا به منظور تاسیس سازوکاری جهت اعمال نظارت بر دولت و پاسخگو کردن آن نسبت به خود، شکل گرفته است4 اما ایده گرفتن از نظریه‌هایی همچون «چارچوب توازن قدرت - مسؤولیت»5، به لحاظ منطقی ایجاب می‌کند در اصلاح سازوکارهای موجود در مجلس نیز این توازن را برای نمایندگان‌مان ایجاد کنیم تا عملکرد مجلس به سوی کارایی و اثربخشی سیر کند.
به‌طور خاص در انگلستان و ایالات متحده، نماینده تنها در مقابل حزب خود، پارلمان و رای‌دهندگان پاسخگو است.6 2 تفاوت مهم میان پاسخگویی نمایندگان در ایران و غرب در آنجاست که اولا نمایندگان مجلس شورای اسلامی براساس قانون اساسی در مقابل کل ملت پاسخگو هستند، نه فقط افراد حوزه انتخابیه، ثانیا در پارلمان انگلیس و آمریکا پاسخگویی در مقابل حزب نیز وجود دارد که چنین سازوکاری در نظام سیاسی کشور ما وجود ندارد.
درواقع در سیستم غربی، به دلیل وجود احزاب، نمایندگان مجبورند داخل چارچوب حزب‌شان عمل کنند و اجازه بخشی از رفتارهای خارج از محدوده وظایف گرفته می‌شود؛ از آنجایی که نتیجه عملکرد نماینده به جایگاه حزب اصابت می‌کند، لذا کارکرد نظارتی حزب در برابر نماینده فعال می‌شود و حزب برای حفظ جایگاه خود، فعالیت نمایندگان را به دقت رصد می‌کند تا با کوچک‌ترین اشتباهی آنان را در دوره بعد جایگزین کند. اما نمایندگان مجلس ایران چنین محدودیتی ندارند. در نتیجه انگیزه نمایندگی بالاست و بعضا افراد هدف خود را صرفا انتخاب شدن و ورود به مجلس می‌دانند بدون آنکه از بار سنگین مسؤولیت و عواقب بعدی نگرانی داشته باشند. به همین دلیل برقراری توازن قدرت و مسؤولیت نمایندگان بسیار لازم و ضروری است.
در ادامه راهکارهای زیر به منظور ایجاد تعادل «قدرت - پاسخگویی» نمایندگان مجلس مطرح می‌شود.
1- تدوین و اجرای قواعد رفتاری
تجربه کشورمان گویای آن است که نظارت مستمر از سوی شورای نگهبان نمی‌تواند پیشنهاد کارایی جهت اصلاح این مشکلات رفتاری نمایندگان باشد، چرا که حتی در صورت توافق مجلس با شورای نگهبان و پذیرفتن این امر توسط مجلس که شورا می‌تواند در طول دوره نمایندگی نیز بر عملکرد نمایندگان نظارت کند، نیاز به صرف وقت زیاد و همچنین پیچیدگی هر عنوان از قانون‌گریزی در رفتار نمایندگان و لزوم تشکیل جلسه و صرف هزینه فراوان از سوی شورای نگهبان، دلیل بر عدم کارایی پیشنهاد فوق است.
لذا یکی از راهکارهای اجرا شده در دنیا، تدوین و اجرای «کدهای رفتاری» است. فارغ از حیطه مصونیت پارلمانی7 نمایندگان در کشورهای مختلف، این قواعد8 توسط مراجع ذی‌صلاح، به نحوی تدوین و اصلاح می‌شود که نمایندگان را تشویق یا ملزم به اجرای دستورالعمل‌‌‌هایی می‌کند که در نهایت کارکرد صحیح پارلمان را به ارمغان می‌آورد.
مثلا در برخی کشورها این قواعد تعیین می‌کند درصورتی که هر نماینده هدیه‌ای را دریافت کرد باید تصویر هدیه، جزئیات آن و فرد هدیه‌دهنده را در سامانه‌ای به صورت شفاف بارگذاری کند. اگر مشخص شود حتی یک ساعت مچی دریافت شده که در سامانه ثبت نشده، فرد مورد بازخواست قرار می‌گیرد.
مثال دیگر توصیه‌نامه‌‌‌هایی است که از سوی نمایندگان به سازمان‌ها داده می‌شود که فردی را استخدام کنند. با وجود آنکه چنین چیزی در قانون وجود ندارد ولی تاکنون تدبیر بازدارنده‌ای برای این مشکل در کشور دیده نشده است. اما در برخی کشورها نمایندگان ملزم هستند درصورتی که فردی را به سازمانی معرفی کنند، کتبا ضمانت او را به عهده بگیرند و تا چند ماه حق بیمه وی را از هزینه شخصی‌شان پرداخت کنند.
با توجه به آنکه نماینده حق دخالت در امور اجرایی را ندارد و تنها می‌تواند انعکاس‌دهنده وضعیت باشد، به‌طور کلی این قواعد باید به نحوی تدوین شوند که مشخص شود هرگونه ورود نماینده به حوزه‌‌های اجرایی در چارچوب وظایف نظارتی بوده یا دخالت تلقی می‌شود.
2- پیاده‌‌سازی شفافیت مشروط آرا
معمولا یکی از راهکارهایی که برای اصلاح عملکرد مجلس مطرح می‌شود، شفافیت است. این شفافیت می‌تواند در محتوای جلسات، مشارکت‌ها و حضور و غیاب نمایندگان، دارایی و حقوق یا در آرای نمایندگان به طرح‌ها و... باشد.
هم‌اکنون دستور جلسات صحن و کمیسیون‌ها در سامانه مجلس به‌روزرسانی می‌شود. همچنین لیست حاضران و غایبان جلسات صحن و لیست نمایندگان امضاکننده برخی طرح‌ها قابل دسترسی است. هر چند پیاده‌‌سازی شفافیت کامل در امور مالی، میزان مشارکت نماینده و محتوای مباحثات خالی از فایده نیست اما به‌نظر می‌رسد هیچ‌کدام سطح پاسخگویی نمایندگان را به‌صورت خارق‌العاده‌ای افزایش نمی‌دهد.
حوزه قابل توجه، رای هر نماینده به طرح‌ها، لوایح، توافقهای بین‌المللی و... است، که کماکان به‌صورت محرمانه باقی مانده است. مدافعان شفافیت آرا، افزایش سطح پاسخگویی نماینده در قبال تصمیمات خود نسبت به مردم و حزب را یکی از مزایای این پیشنهاد می‌دانند. درواقع شفاف بودن آرای نماینده باعث می‌شود وی به چارچوب‌های حزبی پایبند بماند و براساس همان شعارهایی که به‌وسیله آنان رای آورده در مجلس کنش کند.
البته دلایل بسیاری وجود دارد که این محرمانه باقی ماندن آرا را توجیه کند. به‌عنوان مثال درصورتی که نمایندگان بدانند رای‌شان به طرح سهمیه‌‌‌بندی بنزین برای مردم شفاف خواهد بود، هراس از واکنش‌‌های مخالفان و از دست رفتن سبد رای منجر به آن می‌شود که رایی غیر از آنچه به صلاح واقعی کشور می‌دانند، بدهند.
به همین دلایل ما نیز چنین راهکار ساده‌ای را توصیه نمی‌کنیم اما به منظور بهره‌مندی از مزایای شافیت آرا، پیشنهاد می‌شود آرای نمایندگان به مسائلی که «کارکرد ملی و کاملا عمومی» دارند به صورت شفاف منتشر شود، ولی آرای ایشان در مسائلی که مربوط به بخشی از جامعه است یا اصطلاحا «ذی‌نفعان محدودی» دارد، محرمانه باقی بماند که البته تدقیق سازوکار چنین نوع شفافیتی مجال جدا می‌طلبد. برای مثال در امضای توافقهای بین‌المللی (همچون برجام)، انتشار آرای موافق و مخالف منجر به آگاهی عموم مردم درباره دیدگاه‌‌های کلان هر نماینده می‌شود، لذا شفافیت در آرای این مسائل عمومی توصیه می‌شود. ولی در یک طرح اقتصادی که برای مثال نوعی مالیات را بر عده‌ای خاص از تجار تحمیل می‌کند، لزومی به شفافیت آرا دیده نمی‌شود، چرا که در صورت شفاف بودن، ممکن است برخی نمایندگان برای جلوگیری از مورد اعتراض واردکنندگان واقع شدن، مصالح ملی را در نظر نگیرند و به نفع آنان رای بدهند.
لذا «شفافیت مشروط» می‌تواند بخشی از مزایای شفافیت آرا را داشته باشد، در عین اینکه بخش عمده‌ای از معایب آن را ندارد.
در آخر ذکر این نکته ضروری است که تمام راهکارهای اجراشده در دنیا برای اصلاح عملکرد نمایندگان، همچون ایجاد قواعد رفتاری، شفافیت مشروط و... تنها می‌تواند بخشی از رفتار نماینده را کنترل کند. حال آنکه نمایندگان این توانایی را دارند که برای جذب منافع شخصی بیشتر، بسیاری از قوانین را دور بزنند.
اگر افرادی که به خانه ملت وارد می‌شوند، خودکنترل9 نباشند و الزام درونی برای عمل به سوگند خود در حراست از منافع مردم نداشته باشند، تقریبا هیچ سازوکاری نمی‌تواند ایشان را مجبور به رفتار صحیح کند. پیشنهادات ما همگی از جنس بالا به پایینی10 بودند که نیازمند تصویب از سوی مقامات مسؤول و اجرا هستند، لکن ایجاد امکانات عادلانه رسانه‌ای و توجیه افکار عمومی در زمینه کارکرد نمایندگی، می‌تواند شرایط لازم جهت رای‌دهی هوشمندانه و بدون تبعیت چشم بسته از لیست‌ها را در اصلاح پایین به بالا11 فراهم آورد.
* پژوهشگر حوزه پارلمان
اندیشکده حکمرانی شریف
-------------------------
پی‌نوشت
1- Responsibility
2- Code of conduct
3- دیدار با معلمان، ۱۲ اردیبهشت ۹۸
4- It is through these powers that Parliament enforces the responsibility of the Executive to itself.” V.S. Rama Devi, Parliament of India - An Introduction, 1995.”
5- power- Responsibility equilibrium framework
6- MPs have responsibilities to three main groups: their constituents, Parliament and their political party.” You and Your MP: Contributing to a well-informed democracy”
7- مصونیت قضایی نمایندگان و قانون منع تعقیب ایشان در طول دوره نمایندگی
8- Rules
9- Self-Control
10- Top-down
11- Bottom-up
دانلود تمام صفحات این نسخه
