دولت، لکوموتیو معیوب!

کارآمدی در عملکرد دولت‌ها ۲ مؤلفه دارد.

1- مؤلفه اثربخشی (Effectiveness): به این معنا که یک دولت چقدر توانسته است اهدافی را که در ابتدای کار ترسیم کرده بود، محقق کند؟

2- مؤلفه بهره‌وری (efficiency): به این معنا که دولت به همان اهدافی که رسیده با صرف چه مقدار هزینه انسانی، مالی و زمانی رسیده است؟ 

جمع این دو مؤلفه، کارآمدی یک دولت را شکل می‌دهد. اینکه می‌گویم مساله ما چالش کارآمدی است، یعنی اینکه یا به برخی اهداف‌مان نرسیده‌ایم، یا اگر رسیده‌ایم با هزینه کمتری مثلا از نظر زمانی باید می‌رسیدیم، برای مثال اگر الان در سال 1400 در یک موضوعی به هدف خود رسیده‌ایم، این را باید ۷ سال قبل می‌رسیدیم. 

به نظرم مهم‌ترین مساله دولت سیزدهم، ارتقای کارآمدی قوه مجریه است. یعنی اینکه اهداف را از همان اول درست و منطقی و کارشناسی ترسیم کند، سپس با صرف کمترین منابع مالی و استفاده از بهترین منابع انسانی در کمترین زمان ممکن به این اهداف برسد. 

 

* بررسی علل نارکارآمدی و ارائه راهکارها

برای اینکه بهتر بتوانیم مساله کارآمدی را مورد بررسی قرار دهیم، لازم است این موضوع را بررسی کنیم که چه عللی منجر به ناکارآمدی قوه مجریه شده تا بتوانیم با رفع آنها، موانع ارتقای کارآمدی را حذف کنیم. به نظر من علل ایجاد‌کننده ناکارآمدی در قوه مجریه را می‌توان به ۳ بخش تقسیم کرد: چالش ساختار، چالش فرآیند، چالش کارگزاران. این سه چالش را به ترتیب توضیح خواهم داد. 

الف- چالش ساختار

ساختار قوه مجریه، دچار اختلال جدی است. اولا بین خود نهادهای مختلف قوه مجریه، یک هماهنگی و هم‌افزایی وجود ندارد. بعضا یا کار همدیگر را خنثی می‌کنند یا موازی‌کاری می‌کنند. این، مساله دیگری را ایجاد می‌کند و آن «عدم پاسخگویی» است. وقتی حدود و ثغور مسؤولیت‌ها مشخص نیست، شما نمی‌توانید مسؤول پاسخگویی به یک مشکل را پیدا کنید؛ این نهاد می‌گوید مسؤول نهاد دیگر است، نهاد دیگر می‌گوید نهاد دیگر، چون حد و مرز مسؤولیت‌ها به صورت دقیق و روشن مشخص نیست. 

این چالش‌های ساختاری باعث شده دولت‌ها از محدوده وظیفه مشخص خود، یعنی مجری قانون بودن، فراتر بروند و بدون توجه به مسؤولیت قانونی خویش، خود تبدیل به یک کنشگر سیاسی شوند. 

دولت وقتی از مجری قانون بودن، تبدیل شد به یک کنشگر سیاسی، به جای اینکه تمرکز خود را بر مدیریت و اجرا بگذارد، خود را درگیر مباحث و چالش‌های سیاسی می‌کند، در نهایت هم مسائل جامعه حل نشده باقی می‌ماند. 

یکی از مسائل بسیار مهمی که در اینجا باید به آن اشاره کنم تفاوت سیاست (Politics) و خط مشی عمومی

‌(Public policy) است. خط مشی عمومی، یعنی ما سیاست‌های کلی را چگونه با یک مدل مدیریتی اجرا کنیم. اینجا محل دانش مدیریت است؛ قوه مجریه محل Public policy است، یعنی محل دانش مدیریت و چگونه اجرا کردن، نه محل Politics و سیاست‌ورزی و سیاست‌گذاری. شما می‌بینید متاسفانه در همه عرصه‌های کشور، کار سیاسی به نگاه مدیریتی تفوق دارد. مثلا شما وقتی وارد حوزه ورزش می‌شوید، با هزاران چالش و مساله‌ای که در این حیطه وجود دارد، ناگهان مساله ورود زنان به ورزشگاه‌ها تبدیل به اولویت می‌شود. این مساله چقدر از جامعه انرژی می‌گیرد؟ بر فرض هم که کاملا حل شد، آورده عملی آن چیست؟ آیا معضل اصلی جامعه بانوان کشور حل شد؟ یا صرفا کاری کرده‌ایم که با آن مانور تبلیغاتی بدهیم اما عملا هیچ آورده محسوسی در ارتقای سلامت و نشاط واقعی جمعیت زنان کشور نداشته‌ایم. وقتی در حوزه زنان، بسیاری از چالش‌های اساسی در حوزه قانون‌های حمایتی خانواده، در حوزه دفاع از حقوق شغلی آنها در بنگاه‌های اقتصادی و از این دست امور زمین مانده، بیاییم حق ورود به ورزشگاه‌ها را علم کنیم و بحث و جدل راه بندازیم و آخر سر هم هر اتفاقی بیفتد، هیچ آورده واقعی در بهبود وضعیت زنان ندارد و تنها به درد یک مانور تبلیغاتی و سیاسی می‌خورد که خود را مدافع حقوق زنان جا بزنیم. آیا این کاری است که قوه مجریه باید بکند؟ 

در همین چالش ساختار، ما با ۲ چرخه معیوب در دولت‌ها مواجهیم؛ یکی چرخه معیوب ارتباطات سیاسی و دیگری چرخه معیوب اقتصاد سیاسی. چرخه معیوب ارتباطات سیاسی به این معناست که دولت‌ها ارتباطات خود را با بدنه کارشناسی و بدنه اجتماعی بر اساس جناح‌بندی‌های سیاسی شکل می‌دهند و عملا خود را از طیف وسیعی از کارشناسان یا سلایق اجتماعی دیگر محروم می‌کنند. دولت موظف به تامین مصالح عامه مردم است، پس باید عموم مردم را در نظر بگیرد و نباید طوری باشد که مردم احساس کنند دولت متعلق به یک جناح است و در تصمیم‌گیری‌های خود فقط منافع یک جناح را در نظر می‌گیرد. 

چرخه دومی که عرض کردم معیوب است، چرخه اقتصاد سیاسی است. یعنی آنجایی که قوه مجریه با اقتصاد گره می‌خورد، یک چرخه معیوبی وجود دارد، مافیاها و رانت‌هایی وجود دارد که در نهایت اثر منفی خود را بر کل ارگانیسم اقتصادی جامعه می‌گذارد. مثلا شما در همین پدیده ارز 4200 تومانی دیدید چه مفاسدی از دل آن بیرون آمد. دولت می‌توانست به جای اینکه یارانه خود را به ارز اختصاص دهد، به خود کالا اختصاص دهد تا همین کالا با قیمت معقول به دست مصرف‌کننده برسد اما با اختصاص ارز 4200 تومانی آن هم برای طیف خاصی از کنشگران اقتصادی که پیوندهایی با بدنه سیاسی دولت داشتند، زمینه‌ساز بروز مفاسد شدند. 

چرخه اقتصاد سیاسی، چرخه گردش ثروت است، وقتی چرخه گردش ثروت معیوب شد، کل سیستم اقتصادی با چالش‌های جدی و فراوانی مواجه می‌شود. 

پس دوباره تاکید می‌کنم، دولت‌ها در مقام مدیریت هستند نه در مقام سیاست‌ورزی و این یک اشتباه بزرگی است که رؤسای‌جمهور تاکنون مرتکب شده‌اند. با رویکرد سیاست‌ورزانه، مسائل کشور اولا فهم نمی‌شود، ثانیا حل نمی‌شود. تنها مسائلی مطرح می‌شود که در رقابت سیاسی، قدرت‌آفرین باشد و از طرفی همان‌ها هم صحیح حل نمی‌شود، بلکه طوری حل می‌شود که بیشترین مانور رسانه‌ای را بشود با آن داد. شما دیدید رهبر انقلاب در سخنرانی اخیرشان تاکید کردند کاندیداها مساله فضای مجازی و سیاست خارجی را به جای مساله اصلی کشور به مردم القا نکنند؛ دلیلش همین است. این سخن ایشان، همان هشداری است که دادم، اینکه دولت نباید به سیاست‌ورزی آلوده شود و باید بداند کارش مدیریت معطوف به حل مساله است. 

متاسفانه دولت‌های یازدهم و دوازدهم نمونه بارز و آشکار سیاسی‌کاری در حل مسائل مردم هستند. دولت ترجیح می‌داد نه مشکلات اصلی، بلکه مشکلاتی که آورده سیاسی- تبلیغاتی داشت را آن هم در توئیتر و فضای مجازی حل کند. مواجهه دولت با مسائل، حل مساله نبود، بازی با مساله بود. دولت تلاش می‌کرد با توئیتربازی، نمایش حل مساله بدهد. دولت سیزدهم باید مواظب باشد به این آفت دچار نشود و مساله اصلی مردم را در فضای حقیقی و واقعی و کف میدان حل کند. 

ب- چالش فرآیند

دولت به عنوان قوه مجریه در مسیر عملیاتی کردن اهداف ترسیم شده و حل مشکلات مردم باید یک فرآیند 5 مرحله‌ای را طی کند: تشخیص مساله، تعیین اولویت، طراحی خط مشی (policy design )، اجرا و در نهایت ارزیابی. ما در هر پنج مرحله دچار مشکل هستیم که این مشکل تولید ناکارآمدی می‌کند. این 5 مرحله و چالش‌هایی که در هر بخش داریم را به ترتیب توضیح می‌دهم. 

1- تشخیص مسأله

ما در تشخیص مسائل کشور دچار مشکل جدی هستیم، به این معنا که باید مسائل کشور را درست و بموقع بفهمیم، اگر مساله درست فهم نشود، راه‌حل آن هم درست طراحی نمی‌شود. اگر مساله‌ای دیر تشخیص داده شود، حلش بسیار دشوار خواهد شد. نقدی که ما به دولتمردان داریم این است که با یک نگاه نئولیبرالیستی اساسا خیلی از مسائل کشور را مساله نمی‌دانند؛ فهم نمی‌کنند که این یک مشکل است. یا از سوی دیگر، ممکن است درک کنند که این یک مساله است اما به خاطر همان چارچوب‌های نظری‌شان مساله را درست نمی‌فهمند و همین باعث می‌شود کل مسیر حل مساله را اشتباه بروند. 

بخش دیگر این چالش همان‌طور که عرض کردم، دیر فهمیدن است. خود دیر فهمیدن بخشی از مشکل جدی کشور ما است. نمونه بارز این مشکل، مساله جمعیت است. ما دیر متوجه این مساله شدیم و وقتی متوجه شدیم، در چاله مشکل جمعیتی افتاده بودیم. نمونه دیگر آن بحران آب است. این بحران دیر فهمیده شد. شاید هم بگویید هنوز هم این بحران درست فهمیده نشده است! ما وقتی مساله‌ای را دیر فهمیدیم، باید ناگهان چرخش سیاستی داشته باشیم که این یا نشدنی است یا خیلی دشوار است. پس شناخت بهنگام مساله و فهم درست از زوایای آن، نخستین مرحله حل مسائل کشور است که ما در آن دچار مشکلیم. 

2- تعیین اولویت‌

بعد از فهمیدن مسائل، باید آنها را اولویت‌بندی کرد و بر اساس اولویت‌ها، توان دولت را برای حل آنان به کار گرفت. ما در این بخش هم دچار مشکلیم. در قسمت چالش‌های ساختاری به این بحث اشاره کردم. وقتی نگاه سیاست‌زده بر حل مسائل کشور حاکم شد، به جای اینکه اولویت، مسائل واقعی مردم باشد، اولویت مسائلی می‌شود که بیشترین آورده تبلیغاتی را برای دولت داشته باشد. گاهی می‌بینید دولت حضور جدی‌تری در فضای مجازی دارد تا فضای واقعی، چرا؟ چون می‌خواهد از طریق فضای مجازی، مانور رسانه‌ای و تبلیغاتی بدهد، این یک بیماری برای قوه مجریه است، چرا که آن را از فضای واقعی دور می‌کند و باعث می‌شود قوه مجریه در یک فضای توهمی زندگی کند. زندگی در فضای توهمی هم باعث می‌شود اولویت‌بندی مسائل را درست نفهمد. همین می‌شود که فیلترینگ اینستاگرام برایش ضریب بیشتری پیدا می‌کند تا مثلا حل مشکلات زنان و جوانان روستایی که ممکن است اصلا دسترسی به فضای مجازی نداشته باشند. من یادم است در مستند انقلاب جنسی، گزارشگر از یک دختر خانمی مصاحبه گرفت که سال‌ها خودش را پشت دیوارهای استادیوم آزادی می‌رساند تا بتواند بازی را ببیند. آن دختر خانم می‌گفت همه رویای من بودن در استادیوم آزادی است. من با خودم فکر می‌کردم خدای من، چقدر رسانه‌ها و بمباران تبلیغاتی فعالیت کرده‌اند که دختر خانمی که حیاتی‌ترین حقوقش هنوز از سمت دولت حل نشده است، فکرش از آنها منحرف شده است و الان رویایش فقط ورود به ورزشگاه است. خب! اگر دولتی همین امر حداقلی را برای او فراهم کند، این دختر فکر می‌کند که دولت، همه دنیا را به او داده است. به هر حال تعیین اولویت‌ها از مهم‌ترین مسائل امروز ما است. 

3- طراحی خط‌مشی (policy design)

بعد از تعیین اولویت‌ها، نوبت به طراحی خط‌مشی می‌رسد. اینجا هم مثل موارد قبلی یکی از بزنگاه‌های اصلی است که نیازمند کارشناسان خبره از طیف‌های مختلف فکری است تا زوایای گوناگون امر بدرستی بررسی شود. اگر دولت باز هم در این بخش گوشش را بر صدای یک طیف از کارشناسان ببندد و با تکبر آنها را کم‌سواد بخواند، دودش در نهایت هم به چشم دولت و هم به چشم مردم خواهد رفت. 

دولت باید در ارائه راه‌حل‌ها خلاقانه رفتار کند و ایده‌های جدید را برای اجرا به کار ببنند. متاسفانه ما شاهدیم دولت‌های یازدهم و دوازدهم در بسیاری از موارد گویی با انسداد مواجه شده بودند. یعنی دیگر ایده‌ای برای کنترل و مدیریت اوضاع وجود نداشت. ما گاهی اوقات عادت کرده‌ایم یکسری از مسائل را همیشه با راه‌حل‌های تکراری حل کنیم و شجاعت امتحان ایده‌های جدید را نداریم؛ البته ایده‌های کارشناسی شده. ما باید کلیشه‌های سیاست‌گذاری‌مان را کنار بگذاریم و با فعال کردن ظرفیت‌های خلاقانه‌ای که در ایده‌پردازی برای حل مشکلات کشور وجود دارد، یک مسیر نوآورانه‌تری را در پیش بگیریم. اینجاست که بدنه دولت باید با پژوهشگاه‌ها و دانشگاه‌ها و مراکز علمی گره بخورد. دولت باید پیدا کردن راه‌حل علمی مشکلات را به مراکز علمی سفارش دهد و از ظرفیت‌های آنان استفاده کند. پیش از ارتباط صنعت و دانشگاه، ارتباط دولت و مراکز علمی نیاز ضروری است که متاسفانه این مساله آنچنان که شایسته و بایسته است رخ نداده است. 

4- اجرا

ما در بخش اجرا با مشکل بزرگ نظام فشل بروکراتیک کشور مواجهیم. دستگاه بروکراتیک کشور نیازمند بازطراحی، چابک‌سازی و تسهیل‌گری است. دستگاه اداری و بروکراسی کشور، به عبارتی ماشین دولت است. هر چه این دستگاه، عریض و طویل و پیچیده و مملو از کاغذبازی اداری باشد، دستورالعمل‌ها در پیچ و خم آن گیر می‌کند و بدرستی اجرایی نمی‌شود. از طرفی در زمان اجرا باید بدانیم دولت، مجری صفر تا صد یک سیاست نیست، بلکه باید بدنه‌های مردمی و اجتماعی اثرگذار در اجرای یک سیاست به‌خصوص را شناسایی کنیم و با یک ارتباط متوازن با آنها، اجرایی شدن سیاست‌ها را به بالاترین وجه اثربخشی برسانیم. متاسفانه دولت هیچ سهمی را برای مردم در فرآیند اجرا قائل نیست. بسیاری از تصمیم‌ها و سیاست‌هاست که اگر اجرای آن به مردم واگذار شود و دولت تنها نقش نظارتی، حمایتی و تسهیل‌گرانه داشته باشد، با ضریب موفقیت خیلی بیشتری عملیاتی می‌شود تا اینکه دولت بخواهد خودش بدون دخالت دادن مردم، کار را به سرانجام برساند. 

5- ارزیابی

عده‌ای فکر می‌کنند عملیاتی شدن یک تصمیم، آخرین مرحله اجراست، در حالی ‌که اینطور نیست. بعد از مرحله اجرا، نوبت به مرحله ارزیابی می‌رسد. 

ارزیابی یعنی اینکه زمانی که شما مستمرا یک تصمیمی می‌گیرید، آن تصمیم را ارزیابی کنید و ببینید آیا در عمل با چالشی روبه‌رو شد؟ موفقیت‌آمیز بود یا خیر؟ مشکلات و نارسایی‌‌ها چیست؟ مدام آن را اصلاح کنید، روزآمد کنید، نه اینکه یک سندی بنویسید و بعد رها کنید. اگرچه در سال‌های اخیر نهادهای اصلی ارزیابی در نظام سیاسی کشور مانند قوه‌ قضائیه عملکرد مطلوب‌تری داشته‌اند ولی من فکر می‌کنم با نقطه مطلوب فاصله داریم و از آن مهم‌تر اینکه ارزیابی تصمیمات اجرایی شده باید از داخل دولت انجام نشود، نه اینکه به کلی به یک نهاد دیگر واگذار شود. 

دولت باید با مانیتورینگ مدام فرآیند اجرا، به سرعت گره‌های کار را پیدا کند. تا ‌گیری در فرآیند اجرا دید، مشکل را پیدا کند و با اصلاح دیزاین و طراحی خود، از مانع عبور کند اما متاسفانه نه تنها این کار انجام نمی‌شود، بلکه سیاست‌هایی که بارها اجرا شده‌اند و بارها هم ناکارآمد بودن‌شان مشخص شده، باز هم مورد استفاده قرار می‌گیرند، چرا؟ چون ارزیابی درستی در کار نبوده است. 

اینجا توضیح من درباره چالش فرآیندی به اتمام می‌رسد و وارد آخرین بحث از چالش‌های کارآمدی، یعنی چالش کارگزاران می‌شوم.

پ - چالش کارگزاران

آخرین چالش، چالش کارگزاران است. اگرچه ما این مشکل را در بخش‌های مختلف نظام داریم اما به هر حال چون دولت، لکوموتیو حکمرانی است، این نقص در قوه مجریه بیشتر به چشم می‌آید و بیشتر در ایجاد معضلات و مشکلات اثر می‌گذارد. گاهی برخی آقایان حرف از کمبود اختیارات رئیس‌جمهور می‌زنند، واقعا اینگونه نیست و رئیس‌جمهور برای تغییر وضع کشور اختیارات زیادی دارد اما مساله اینجاست که رئیس‌جمهوری که بخواهد اوضاع را تغییر بدهد، باید دارای ویژگی‌های به خصوصی باشد. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های رئیس‌جمهور و به طور کلی کارگزاران قوه مجریه، مدیریت جهادی و خستگی‌ناپذیری است؛ ایده‌های نو داشتن، خلاقیت داشتن، طرح نو دادن و بعد دنباله کار را گرفتن و پیگیری کردن تا نتیجه نهایی دادن. رئیس‌جمهور باید اهل حضور فعال و جهادی در میدان عمل باشد، نه اینکه بر صندلی‌اش بنشیند و خطابه بخواند. مملکت با خطابه‌خوانی اصلاح نمی‌شود، با کار عملیاتی اصلاح می‌شود. درست است که عرض کردیم قوه مجریه، چالش‌های زیادی در حوزه کارآمدی دارد اما به هم زدن این اوضاع شدنی است، منتها آدم خودش را می‌خواهد. من اگر بخواهم مثال بزنم، نمونه و الگوی یک مدیر تراز در جمهوری اسلامی، شهید سلیمانی است. شهید سلیمانی یک کارگزار انقلابی جهادگر متوکل علی‌الله و با عزم و عقلانیت بود. کسی که در بحرانی‌ترین شرایط امید خود را از دست نمی‌داد. این از دست ندادن امید هم خودش یک ویژگی بسیار مهم است. کارگزاری که خودش امید نداش ته باشد، مأیوس باشد، مرعوب باشد، این نمی‌تواند کار را جلو ببرد. 

از نکات بسیار مهم دیگر، ساده‌زیستی و مردمی بودن است. رئیس‌جمهور و هیات دولت باید زندگی‌‌شان را با سطح توده مردم تنظیم کنند. اگر مردم احساس کنند مسؤولان کشور فاصله زیادی با آنها از نظر رفاه و معیشت دارند، اعتماد خود را از دست می‌دهند. این امر موجب شکاف بین دولت و ملت می‌شود و جامعه‌ای که بین ملت و دولتش شکاف عمیق ایجاد شود، از توسعه و پیشرفت باز می‌ماند.

*عضو هیات علمی دانشگاه باقرالعلوم(ع)