دکتر سیدهادی ایازی*
در یک تعریف اولیه، مدیریت شهری، تلاش نهادینه در راستای تحقق شاخص‌های کمی و کیفی زندگی در محدوده شهرها از طریق به کارگیری امکانات و منابع موجود توسط نهادهای تشکیل‌دهنده حکومت محلی همراه با سایر دستگاه‌های کشوری و مشارکت مردم است. بنابراین تعریف، شهر به عنوان یک واحد زیستی نیازمند مدیریت، براي ارتقای وضعیت زندگی در آن است و این مدیریت توسط
3 عامل صورت می‌گیرد:حکومت محلی،نهادهای دولتی، مردم و نهادهای مدنی و خصوصی. بی‌هیچ تردیدی، در مرکزیت این مدیریت، نهادهای تشکیل‌دهنده حکومت محلی یعنی شورای شهر (به‌مثابه مجلس محلی) و شهرداری (به‌عنوان قوه مجریه محلی) قرار دارند و
2 عنصر دیگر یعنی نهادهای دولتی و نهادهای مردمی تنها به عنوان همیار و همکار این نهاد مرکزی واجد نقش می‌باشند. به عبارت دیگر 2 نهاد اخیر در حکم عوامل تسهیل‌کننده و همکاری کننده با نهادهای حکومت محلی به حساب می‌آیند. همکاری نهادهای دولتی از این حیث که نهادهای بالادستی نهاد حکومت محلی هستند، بی‌هیچ تردید نقش قاطعی در کارآمدی مدیریت شهری خواهد داشت. نهادهای مردمی نیز در حکم نهادهايي پایین دستی به شمار می‌آیند که امروزه تردیدی در باب اهمیت آنها در کاهش هزینه‌های اعمال حاکمیت، جلب همکاری عمومی و عمق بخشیدن به نفوذ نهادهای حاکمیتی وجود ندارد. مساله مهم آن است که کارآمدی مدیریت شهری و موفقیت آن در اجرای وظایف بنیادی خود، پیش از هر چیزی نیازمند وجود یک انسجام ساختاری میان این 3 نهاد است. انسجام این نهادها به معنای وجود یک تقسیم کار سازمان‌یافته در عین همکاری مطلوب میان آنهاست. هر اندازه این تقسیم کار و همکاری میان این 3 سطح مخدوش شود، نتیجه طبیعی آن کاهش سطح کارآمدی مجموعه مدیریت شهری خواهد بود. در این میان ممکن است 2 معضل رخ دهد: تمرکز گرایی و از میان رفتن مدیریت واحد. تمرکزگرایی معضلی شناخته شده است. حالتی که در آن، یک نهاد از طریق توانایی‌های خود به سلب قدرت و اختیارات از دیگر نهادها و عموم مردم پرداخته و به اعمال سلسله مراتبی و تحمیل قدرت در عرصه عمومی می‌پردازد. حالت دوم آن است که در یک حوزه خاص ما شاهد وجود تعداد زیادی از نهادهای اعمال کننده حاکمیت هستیم که ضرورتاً در وظایف و اختیارات دارای همپوشانی و موازی‌کاری هستند.
وقوع هر 2 حالت فوق، نتیجه طبیعی عدم تحقق یک بلوغ در سطوح مدیریتی است که اصطلاحاً بدان عدم انفکاک ساختاری گفته می‌شود. انفکاک ساختاری به معنای توزیع کارآمد و سازمان قدرت در عین وجود یک نهاد مرکزی به عنوان مرجع نهایی تصمیم‌سازی و مسؤولیت است.
حال اگر از این منظر
به وضعیت مدیریت شهری در ایران نگاهی بیندازیم شاهد آن هستیم که به گونه‌ای عجیب ما شاهد هر 2 مشکل به طور همزمان در مدیریت شهری بوده‌ایم به این معنا که هیچ کس تردیدی ندارد که ساختار مدیریت شهری ما یک ساختار سلسله مراتبی و عمودی بوده که عملاً برای سال‌ها مردم و نهادهای مدنی در آن نقشی نداشته‌اند و از سوی دیگر ما شاهد یک عدم انسجام نهادی در ساختار مدیریت شهری هستیم که وجه مشخص آن بی‌معنایی مقوله حكومت محلی در کشور است. به این معنا که در کشور ما هرگز شورای شهر و شهرداری به معنای کامل و واقعی خود متکفل نهایی مدیریت برنامه‌ریزی و مدیریت شهر نبوده‌اند. اگر در تجربه جهانی، حكومت محلی دارای مجموعه‌ای از وظایف گسترده در حیطه‌های خدماتی، عمرانی، فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و... بوده است، در کشور ما مجموعه شهرداری و شورای شهری به سطح یک نهاد خدماتی صرف تقلیل یافته است، نهادهایی که وظیفه عمده آنها توسط نهادهای دولتی اجرا می‌شود. البته مشکل تنها در مورد بالا یعنی کمبود وظایف و اختیارات شهرداری و دخالت نهادهای دولتی نیست. مشکل هنگامی عمیق‌تر می‌شود که عملاً شاهدیم در حوزه‌های خاص مدیریت شهری چندین نهاد دولتی با وظایف و اختیارات متعدد دخالت و حضور دارند. وظایف و اختیاراتی که ابهام و همپوشانی وظیفه آنهاست، در این حالت عملاً وضعیت پیش آمده کلاف سردرگمی است که به‌واسطه آن وقوع اجماع، تصمیم‌گیری، اجرا و نظارت حداقلی با کوهی از مسائل و مشکلات روبه‌رو می‌شود. کافی است در میان خیل نهادهای تصمیم‌گیر و دخیل، گروهی یا نهادی با فرایند جاری همدلی نداشته باشد، در این حالت حتی بهترین و اندیشه‌شده‌ترین برنامه‌ها به ورطه ناکارآمدی خواهند غلتید. به هر صورت می‌توان سخن را اینگونه به پایان رساند که همه ما از زیان‌ها و مضرات مقوله تمرکزگرایی آگاه هستیم و نقش آنرا در ناکارآمد‌سازی مدیریت شهری و بیگانگی مردم از مدیران و اقدامات آنها کاویده‌ایم، آگاهی از این زیان‌ها بود که شهرداری و شورای شهر را به سوی تحقق نهادهایی مانند شورایاری‌ها و نیز اجرای طرح ناحیه محوری سوق داد. اثرات مثبت نهادینه شدن این فرایند‌ها اندک اندک در شهر تهران در حال آشکار شدن است. ولی مساله آن است که ما در عین درگیری با مشکل تمرکزگرایی با مشکلی به نام فقدان مدیریت واحد در شهرها نیز روبه‌رو هستیم که حاصل و برآیند آن عدم بلوغ نظام مدیریتی ما است. اثرات مخرب این وضعیت نسبت به تمرکزگرایی اگر بیشتر نباشد، بی‌تردید کمتر نیست و حل این معضل گام مهم تکامل نهادهای مدیریت شهری در آینده خواهد بود. خوشبختانه بصیرت فوق‌العاده‌ای به این مساله در چشم‌انداز 20 ساله نظام و نیز برنامه چهارم توسعه وجود دارد که اجرایی شدن آنها گام مهمی در راه تحقق این مهم خواهد بود. آنچه نیاز است التزام نهادهاست، به قوانین و الزامات مدیریت کارآمد در عصر جدید.
* مشاور عالی و سخنگوی شهردار تهران