با آغاز نیمه دوم سال، موضوع بودجه 1400 و مساله اصلاح ساختار بودجه به مرور در حال تبدیل شدن به جدی‌ترین بحث اقتصادی کشور است. نمایندگان مجلس اخیرا طرحی با عنوان «احکام کلی بودجه 1400» به هیأت‌رئیسه ارائه کردند که در صورت تصویب، نظارت بر هزینه‌کرد منابع بودجه افزایش یافته و همچنین برخی اصلاحات در نظام مالیاتی رخ می‌دهد. با این حال چندان نشانه خاصی از جدیت دولت برای اصلاح ساختار بودجه دیده نمی‌شود. رئیس سازمان برنامه و بودجه شنبه هفته جاری با اشاره به برنامه دولت برای بودجه سال 1400 از تداوم استفاده از منابع نفتی در بودجه و تاکید دولت بر استقراض هنگفت از محل فروش اوراق سلف نفت سخن گفت. این اظهارات نشان می‌دهد رویکرد دولت در تدوین بودجه سال 1400 همچنان مطابق روال 7 سال گذشته بوده و امیدی به دولت برای اصلاح ساختار بودجه نیست. افزایش نظارت بر عملکرد دستگاه‌های بودجه‌بگیر با هدف جلوگیری از هزینه‌های بی‌مورد و همچنین افزایش سهم مالیات از منابع بودجه، ۲ الزام حیاتی برای جلوگیری از تکرار کسری بودجه هنگفت سال جاری در بودجه سال آتی است.

چهارشنبه ۱۷ بهمن سال ۹۷ بود که علی لاریجانی، رئیس وقت مجلس شورای اسلامی در جلسه شورای اداری استان قم از دستور مقام معظم رهبری برای اصلاح ساختار بودجه خبر داد. هر چند قرار بود دستور معظم‌له برای اصلاح ساختار بودجه از بودجه سال 98 آغاز شود اما هیچ اقدام خاصی از سوی دولت حاضر و مجلس دهم برای موضوع صورت نگرفت. اخیرا رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس یازدهم که از قضا در دوره پیشین مجلس هم حضور داشته و از جزئیات موضوع اصلاح ساختار بودجه آگاه است، روایت دقیقی از این موضوع ارائه کرده است. 

محمدرضا پورابراهیمی در تشریح ماجرای دستور رهبری برای اصلاح ساختار بودجه گفت: سال ۹۷ برای نخستین‌بار بود که زمان ارائه لایحه بودجه از ۱۵ آذر (مطابق قانون) عقب افتاد. دلیل عقب‌افتادنش این بود که متنی که محضر مقام معظم رهبری ارسال شده بود، حضرت‌آقا یک یادداشتی درباره بودجه سال ۹۸ که در نیمه دوم سال ۹۷ ارائه شده بود، مطرح فرمودند و آن یادداشت این بود که «اساسا بودجه ارائه‌شده هیچ انطباقی با شرایط جنگ اقتصادی ندارد و لازم است اصلاح ساختار در آن صورت بگیرد». 

رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس اظهار داشت: وقتی این موضوع مطرح شد، این بحث در جلسه شورای‌عالی هماهنگی سران قوا هم مطرح شد و در آن جلسات مباحثی را آقای رئیس‌جمهور مطرح کردند که «ما نیاز به زمان داریم تا این کار را انجام بدهیم». در ابتدا درخواست رئیس‌جمهور این بود که فرصت ۴ ماهه در اختیار دولت قرار بگیرد. تصور ما هم این بود که با فرصت 4 ماهه، در نهایت تا پایان سال ۹۷ جمع‌بندی صورت بگیرد. 

وی افزود: بعدها متوجه شدیم که دولت پیشنهادش این است که از ابتدای سال بعد (سال 98) ۴ ماه فرصت می‌خواهد و عملا در تیرماه که اساسا یک‌سوم سال فرصت از دست رفته است، دولت تازه می‌خواهد لایحه اصلاح ساختار یا موارد اصلاح ساختار را در بودجه مطرح کند. جالب‌تر اینکه در پایان تیرماه هیچ برنامه عملیاتی و میدانی از طرف دولت در مجلس مطرح نشد جز گزارشی که تبیین موضوعات اصلاح ساختار بودجه را داشت و در آنجا مطرح شده بود که با چه سرفصل‌هایی برویم و چه اقداماتی باید انجام بدهیم. 

رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس تصریح کرد: دولت- که هم جای تعجب بود هم جای تأسف- برای موضوعات اصلاح ساختاری به ‌جای اینکه ما تحولات را در حوزه نظام مالیاتی مبنا قرار بدهیم و حوزه کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی را مبنا قرار بدهیم و موضوع بحث مهندسی‌سازی دارایی دولت را در دستور کار قرار دهیم، سه، چهار اقدام را انجام داد؛ یک برداشت ۴۵۰ میلیون دلاری از مانده حساب ذخیره ارزی که از سنوات گذشته مانده بود را مبنا قرار داد و استفاده از ۱۲ درصد مانده فریزشده حساب صندوق توسعه ملی و استقراض و فروش اوراق؛ این ۴ سرفصل دولت بود که اساسا با آن چیزی که در حوزه تحولات ساختاری در بودجه مطرح می‌شد هیچ تناسبی نداشت. 

پورابراهیمی تاکید کرد: دلیل اصلی این است که اصلاح ساختار بودجه جزو کارهای سخت است و دولت باید شانه زیر بار کار بدهد؛ وقت بگذارد، برای این قضیه زحمت بکشد و سختی تحمل کند. در حالی که برداشت از صندوق توسعه ملی خیلی ساده است؛ با یک مصوبه، منابع در اختیار دولت قرار می‌گیرد! بنابراین دولتی که می‌خواهد اصلاح ساختار انجام بدهد، باید سختی این کار را تحمل کند و ورود کند. ما اراده‌ای در تیم اقتصادی دولت برای اینکه این سختی را به شکلی تحمل و تقبل کند، نمی‌دیدیم. 

 

* مجلس یازدهم و اصلاح ساختار بودجه

از آن زمان تاکنون مسؤولان دولت و مجلس بارها در رابطه با این موضوع سخن گفته‌اند اما هیچ خروجی خاصی در این رابطه حاصل نشده است. اخیرا و با تغییر مجلس، موضوع اصلاح ساختار بودجه به شکل جدی‌تری دنبال می‌شود. حدود یک ماه پس از آغاز به کار مجلس جدید، کمیته‌ای به نام «اصلاح ساختار بودجه» ذیل کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس برای پیگیری این هدف تشکیل شد. در نهایت پس از 3 ماه، طرح «احکام کلی بودجه ۱۴۰۰» در هفته گذشته تقدیم هیأت‌رئیسه شد. 

در همین راستا هفته گذشته متن طرح «احکام کلی بودجه ۱۴۰۰» منتشر شد. در این طرح دولت مکلف شده است لایحه بودجه ۱۴۰۰ را با رعایت چندین حکم تهیه و تدوین کند. خلاصه احکام کلی بودجه سال ۱۴۰۰ به شرح زیر است:

1- تعریف شناسه پرداخت و انجام کلیه پرداخت‌های دولت با شناسه پرداخت

2- استقرار کامل نظام پرداخت به ذی‌نفع نهایی

3- ثبت کلیه پرداخت‌های حمایتی در سامانه وزارت رفاه به همراه کد شناسه پرداخت

4- تسویه خوراک تحویلی شرکت‌های دولتی به شرکت‌های غیردولتی با ساز‌‌و‌کار ضمانت بانکی و اعتبار اسنادی

5- تنظیم، تصویب، اجرا و تفریغ بودجه به تفکیک برنامه اجرایی و بهای تمام‌شده و مقدار کمی هدف

6- تجمیع اعتبارات مؤسسات تحقیقاتی ذیل یک ردیف هزینه‌ای و ادغام ردیف هزینه‌های سایر مؤسسات تحقیقاتی ذیل دستگاه اصلی

7- طراحی ساختار و ساز‌و‌کار فعالیت کمیته بازبینی و مدیریت هزینه‌ها

8- کاهش نرخ مالیات بخش تولیدی و خدمات از ۲۵ به ۲۰ درصد و افزایش یک واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش افزوده

9- لغو معافیت ارزش افزوده بر حسب جغرافیا

10- محدود شدن درخواست وجه ذی‌حساب صرفا به مواردی که در سامانه ستاد درج شده باشد.

11- ممنوعیت افزایش پرداختی و حقوق در شرکت‌های دولتی بیش از افزایش مصوب شورای عالی کار

12- فراهم کردن امکان نظارت برخط مجلس و دیوان محاسبات بر فرآیند تخصیص و اجرای قانون بودجه

چنانکه مشخص است، طرح نمایندگان به ۲ حوزه کلی «شفافیت در هزینه‌کرد بودجه» و «اصلاح مالیاتی» خلاصه می‌شود. در واقع اکثر احکام مندرج در طرح نمایندگان، ناظر بر شفاف شدن هزینه‌کرد منابع بودجه و حسابرسی از دستگاه‌های بودجه‌بگیر با هدف جلوگیری از هزینه‌کردهای بی‌مورد است. علاوه بر این احکام ۸ و ۹ این طرح با هدف اصلاح ‌بخشی از نظام مالیاتی تدوین شده است. نمایندگان در این ۲ بند از طرح تلاش کرده‌اند با تغییراتی در نظام مالیاتی، ضمن افزایش درآمدهای مالیاتی از محل لغو معافیت جغرافیایی از مالیات بر ارزش افزوده، بار مالیاتی را از بخش مولد اقتصاد کاهش داده تا فشار اقتصادی از بخش تولید کاسته و زمینه برای بازگشت اقتصاد به مسیر رونق فراهم شود. 

 

* مجلس به فکر اصلاح ساختار؛ دولت به فکر استقراض

تلاش نمایندگان برای عملی کردن اصلاح ساختار بودجه و رساندن آن به بودجه سال 1400 در حالی است که شواهد از بی‌اعتنایی دولت به این موضوع به‌رغم تاکید چندباره بر آن حکایت می‌کند. نخستین جلسه ستاد بودجه 1400 با حضور مدیران سازمان برنامه و بودجه در نخستین روز از شهریور‌ماه سال جاری و پیش از انتشار متن طرح احکام کلی بودجه 1400 برگزار شد. هر چند آغاز فرآیند تدوین بودجه در دولت به دلیل نزدیک شدن به موعد قانونی تحویل لایحه بودجه (15 آذر‌ماه) نمی‌تواند محل اشکال باشد اما اظهارات اخیر رئیس سازمان برنامه و بودجه حکایت از تداوم رویکرد سال‌های گذشته در تدوین بودجه سال 1400 دارد. رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور شنبه هفته جاری در حاشیه سومین جلسه ستاد بودجه ۱۴۰۰ گفت: سال آینده آنچه از فروش نفت به دست می‌آید به ۲ شیوه است؛ یکی فروش و صادرات نفت است که امسال با شرایط سخت آن را صادر کرده‌ایم و سال آینده نیز چنین خواهیم کرد و باید درآمد‌های ارزی آن را با ارز ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی، به شکل ریالی در بودجه بیاوریم و ارز حاصل از آن را به کالا‌های اساسی اختصاص دهیم. وی افزود: در بخش دیگر، نفت برای استفاده غیرصادراتی در نظر گرفته شده که پیش‌فروش آن مدنظر است و هم اکنون در شورای عالی هماهنگی این موضوع نهایی شده است که در ۶ ماه پیش رو آن را اجرایی می‌کنیم. این یک روش دور زدن و بی‌اثر کردن تحریم‌هاست. رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور اضافه کرد: قیمت هر بشکه نفت برای پیش‌فروش ۴۰ دلار و نرخ تسعیر آن نیمایی خواهد بود. نوبخت افزود: سیاست کاهش وابستگی به درآمد‌های نفتی را سال آینده دنبال می‌کنیم. وی گفت: سال آینده منابع عمومی برای خروج از رکود تعیین‌کننده است و اگر با طرح‌های عمرانی و افزایش آن بتوانیم از رکود خارج شویم و رشد اقتصادی داشته باشیم، باید سرمایه‌گذاری و هزینه کنیم. چنانکه از اظهارات نوبخت پیداست، رویه پیشین دولت در بودجه‌نویسی همچنان ادامه دارد. تداوم استفاده از درآمد حاصل از فروش نفت و تبدیل آن به ریال برای استفاده در بودجه با وجود افت قابل توجه حجم صادرات نفت به گواه آمارهای غیررسمی، شاهدی بر بی‌اعتنایی دولت به هدف اصلاح ساختار بودجه است. همچنین ادعای نوبخت مبنی بر نهایی شدن طرح فروش اوراق سلف در حالی است که یک روز پیش از اظهارات نوبخت، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس از مخالفت مجلس با طرح اوراق سلف نفت خبر داد. محمدرضا پورابراهیمی در تشریح دلیل مخالفت مجلس با طرح دولت برای فروش اوراق سلف نفتی گفت: «اخیرا که بحث اوراق سلف نفتی مطرح شده بود، ما بررسی کردیم و دیدیم نیت دولت استقراض است و چون استقراض سقف [قانونی برای استقراض دولت] را به هم می‌زند و ایجاد 160 هزار میلیارد تومان پیشنهاد دولت در ارتباط با اوراق سلف نفتی از جنس استقراض بود، ما با آن مخالفت کردیم. دلیلش هم این بود که سقف استقراض را در قانون برنامه و هم در بودجه به هم می‌زند».

اظهارات نوبخت درباره اوراق سلف نشان‌دهنده اصرار دولت بر تامین مالی در بودجه سال 1400 به ساده‌ترین روش ممکن است. اصرار دولت بر تامین مالی از محل خلق بدهی به جای تلاش برای افزایش سهم مالیات از منابع بودجه، شاهد دیگری از استمرار رویکرد پیشین دولت در بودجه‌نویسی و بی‌اعتنایی به اصلاح ساختار بودجه است. در چنین شرایطی که دولت عزمی برای پیگیری اصلاح ساختار بودجه ندارد، لازم است نمایندگان مجلس ضمن دقت در تدوین محورهای اصلاح ساختار بودجه، در تصویب و ابلاغ آن به دولت تسریع کنند، چرا که در صورت تعلل مجلس در تصویب طرحی برای اصلاح ساختار بودجه، دولت بودجه سال 1400 را به سیاق پیشین تهیه می‌کند و تبعات آن یک سال دیگر گریبان کشور را خواهد گرفت.

***

لازمه‌های حیاتی بودجه 1400 

در شرایطی که دولت با تنگنای منابع مواجه است نظارت دقیق بر هزینه‌کرد دستگاه‌های بودجه‌گیر با هدف کاهش هزینه‌های بی‌مورد، یکی از حیاتی‌ترین الزامات در تدوین بودجه سال آینده است. همچنین اختصاص بودجه به دستگاه‌ها بر اساس عملکرد هم از دیگر الزامات جلوگیری از کسری بودجه است. این موضوع که در ادبیات بودجه‌نویسی به عنوان «بودجه‌نویسی مبتنی بر عملکرد» شناخته می‌شود، یکی از روش‌های مرسوم در دنیا برای تدوین بودجه است. با این حال عملی کردن این مدل بودجه‌نویسی در کشور با موانع اجرایی برای نظارت مستمر بر هزینه‌کرد دستگاه‌ها روبه‌رو است. لازمه حیاتی دیگر برای تدوین بودجه سال آینده، افزایش سهم مالیات از منابع عمومی بودجه است؛ افزایش پایه‌های مالیاتی جدید اعم از تنظیمی و درآمدی. البته پیشینه دولت کنونی در موضوع اصلاح نظام مالیاتی و تعلل 7 ساله در ارائه لوایح مالیاتی به مجلس نشان می‌دهد برای تحقق این هدف نمی‌توان امیدی به دولت داشت. از همین رو باید نمایندگان مجلس با تسریع در تصویب قوانین مالیاتی، الزامات پیش گفته را به بودجه 1400 رسانده تا دولت در سال آینده مجبور به تامین منابع از محل استقراض‌های هنگفت نباشد، چرا که تداوم انتشار اوراق بدهی بدون پشتوانه‌ برای بازپرداخت، کشور را در گرداب بدهی فرو برده که تنها راهکار آن، روش پرهزینه استقراض دولت از بانک مرکزی است. استقراض دولت از بانک مرکزی برای بازپرداخت بدهی، بلافاصله اثر خود را از طریق افزایش پایه پولی و نقدینگی بر معیشت مردم به شکل تورم بالا نشان می‌دهد. بنابراین لازم است نمایندگان مجلس با هدف پیشگیری از بروز چنین شرایطی و همچنین افزایش تاب‌آوری کشور در برابر شوک‌های خارجی نظیر تحریم و کاهش قیمت نفت، قوانین مالیاتی جدیدی به تصویب برسانند تا سهم مالیات به عنوان سالم‌ترین و پایدارترین درآمد در کل منابع بودجه افزایش یابد. 

***

مهدی موحدی‌بکنظر، عضو هیأت علمی دانشگاه شاهد معتقد است راهکار عبور از کسری بودجه فزاینده، طراحی درآمدهای پایدار مالیاتی است، البته این اقتصاددان در گفت‌وگو با «وطن امروز»، بهترین راهکار کوتاه‌مدت گذار از کسری بودجه را حداقل تا پایان سال، ادامه روند فروش اوراق می‌داند. وی افزود: همان‌‎طور که قابل پیش‌بینی بود دولت در سال جاری بین 150 تا 250 هزار میلیارد تومان کسری بودجه داشت و به نظر می‌رسد همین موضوع به شکل تشدید شده در سال آینده نیز تکرار شود. موحدی اظهار داشت:‌ اساسا مادامی که به سمت درآمدهای پایدار مالیاتی حرکت نکنیم، این موضوع تکرار خواهد شد. وی افزود: دولت در سال جاری رو به فروش اوراق آورده است؛ اقدامی که متعاقبا بحران کنونی را به آینده منتقل می‌کند، البته در کوتاه‌مدت چاره‌ای هم جز این کار ندارد. یعنی اساسا دولت به سمت فروش اوراق هم نباید برود اما از بیچارگی دولت امروز به اینجا رسیده‌ایم که اوراق از راه‌های دیگر تامین کسری بودجه به مراتب در کوتاه‌مدت بهتر است.  

وی اضافه کرد:‌ این موضوع را نباید از خاطر برد که عادت کردن به راه فرار فروش اوراق و افزایش بدهی یک اتفاق بسیار ناخوشایند است. اینکه دولت‌ها عادت کنند کسری بودجه خود را صرفا از این طریق تامین کنند، بدعت خطرناکی است. موحدی در پاسخ به این سوال که در شرایط کنونی به غیر از فروش اوراق چه راهکاری را پیشنهاد می‌کنید؟ گفت: تقریبا هیچ راه دیگری وجود ندارد. درست‌تر بخواهم بگویم کم‌هزینه‌ترین راه فروش اوراق و بدهکار کردن دولت است، زیرا راه‌های دیگر به مراتب تبعات و هزینه‌های بیشتری برای دولت و ایضا برای مردم خواهد داشت. 

این استاد اقتصاد اظهار داشت:‌ نمایندگان هر چه زودتر باید یک نظام عادلانه مالیاتی طراحی کنند تا برای سال 1400 درآمدی بین 150 تا 200 هزار میلیارد تومانی حاصل شود. اینکه مجلسی‌ها هم اکنون به دنبال طرح‌هایی مانند کمک‌های حمایتی و معیشتی هستند بسیار پسندیده است اما مناسب‌تر بود این طرح حمایتی در کنار یک نظام مالیاتی منسجم اجرایی متصور می‌شد. وی افزود: سوال اینجاست منابع تامین مالی این طرح از چه محلی می‌آید؟ اگر همین طرح بخواهد با سیاست‌های پولی تامین مالی شود، اساسا هدف اصلی خود را گم می‌کند و موجبات رشد نرخ تورم را مهیا می‌کند اما اگر از مسیرهای مالیاتی تامین منابع شود، ضمن کمک به مردم و عدم افزایش تورم می‌تواند موجبات اجرای عدالت را هم ایجاد کند. عضو هیأت علمی دانشگاه شاهد درباره اولویت‌های تغییر نظام مالیاتی کشور اظهار داشت: چند عقب‌افتادگی اساسی در زمینه مالیات وجود دارد؛ اول مالیات بر دارایی و دوم مالیات بر عایدی سرمایه که باید اصلاح شود. 

این کارشناس اقتصادی اظهار داشت: به دلیل اینکه نظام مالیاتی و سازمان مالیاتی و معماری مالیاتی کشور بشدت ضعیف است و از سمت دیگر از لحاظ ارتباط نهادی هیچ پیشرفتی نداشته است، مالیات‌ستانی کشور در یک لوپ منفی قرار گرفته و به اصطلاح ادبی در چرخه «شوم و قهقرایی» است. 

وی در پاسخ به این سوال که آیا می‌توان در صورت تصویب قوانین مالیاتی مترقی درآمد 150 تا 200 هزار میلیاردی برای سال آتی متصور بود؟ اظهار داشت: بله! اما این اتفاق در کوتاه‌مدت شدنی نیست. اگر سال 97 دولت پس از نامه مقام معظم رهبری درباره اصلاح بودجه این موضوع را کلید می‌زد، مطمئنا بخش قابل توجهی از این کسری تأمین شده بود. در هر صورت، این ظرفیت در کشور وجود دارد و مهم استفاده از آن است. 

این اقتصاددان در تشریح این موضوع اظهار داشت:‌ 35 تا 40 درصد تولید ناخالص ایران به طور کلی مشمول مالیات نیست، از سوی دیگر پایه‌های مالیاتی کشور بشدت ناعادلانه است به طوری که اساسا مشاغل نسبت به درآمدهای خود مالیاتی پرداخت نمی‌کنند. از همه اینها مهم‌تر اینکه برآورد فرار مالیاتی سال 98 حداقل 50 هزار میلیارد تومان بوده است.