گروه اقتصادی: در نظام سیاستگذاری اقتصادی ایران، مدیریت نرخ ارز برای تأمین کالاهای اساسی همواره یکی از پیچیدهترین تصمیمات حاکمیتی بوده است. اهمیت این موضوع زمانی آشکارتر میشود که بدانیم طبق آمارهای رسمی، اقلام خوراکی و آشامیدنی سهمی حدود ۴۰ درصدی در ضریب اهمیت تورم کشور دارند. به عبارتی، مواد غذایی پیشران اصلی تورم کل محسوب میشوند و هرگونه نوسان در هزینه تأمین آنها، بلافاصله به تمام لایههای اقتصادی و اجتماعی سرایت میکند.
ارز ترجیحی، اگرچه به عنوان یک راهکار ایدهآل و بلندمدت در اقتصاد شناخته نمیشود اما در شرایط فعلی که ساختارهای توزیع و تولید با ناترازیهای متعددی روبهرو هستند، به عنوان یک «لنگر حمایتی» برای تعدیل تورم خوراکیها عمل میکند. با این حال حذف این سیاست حمایتی، پرسشهای جدی را درباره آمادگی زیرساختها و تبعات آن بر بخش عرضه و تقاضا ایجاد کرده است.
این نوشتار بر آن است با نگاهی کارشناسی و به دور از هیجانات رسانهای، چالشهای پیش رو را تحلیل و راهکارهای عبور از این وضعیت را ترسیم کند.
* واقعیتهای میدانی و مبانی نظری مداخله دولت
اگرچه ارز ترجیحی به عنوان ابزاری برای تعدیل روند تورم خوراکیها و به تبع آن، مدیریت تورم کل کشور طراحی شده است اما کاملا بدیهی است که این سیاست به تنهایی قادر به حل اختلالات ساختاری مانند نظام توزیع نامناسب در وزارت جهاد کشاورزی، خشکسالی، یا ناهماهنگی در واردات و خریدهای تضمینی نیست ولی در شرایط فعلی به عنوان یک «نقطه ممکن» و نه لزوماً «نقطه مطلوب» در اقتصاد شناخته میشود.
بررسیهای اخیر نشان میدهد ارز ترجیحی ۲۸۵۰۰ تومانی، بهرغم وجود نامی از آن در اسناد بودجه، عملاً حدود ۱۰ ماه است که از چرخه تخصیص موثر خارج شده است. دلایلی همچون تخصیص دیرهنگام و فرسایشی، کاهش مقادیر تخصیصیافته و حاکم شدن قواعد مخربی مانند «واردات بدون انتقال ارز» یا واردات تحت قاعده ۱0-90 یا «واردات با ارز خارجی و ارز اشخاص» عملاً دسترسی واردکنندگان کالاهای اساسی به این نرخ را محدود کرده است و نرخ ارز را برای واردکنندگان کالاهای اساسی به نرخ بازار سیاه (بازار آزاد) رساند و دقیقا به همین علت شاهد رسیدن تورم نقطهای مواد غذایی از 24 درصد شهریور 1403 در مسیر نزولی به 72 درصد آذر 1404 و در مسیر صعودی بودیم و متعاقبا به دلیل نقش پیشرانی تورم مواد غذایی برای تورم کل، آمارها ثبت کردند که تورم نقطهای کل از 30 درصد شهریور 1403 و در مسیر نزولی به 52.6 درصد آذر 1404 و در مسیر صعودی رسید.
از منظر تئوریک، سیاستهای ترجیحی زمانی ضرورت مییابند که بازار در تخصیص بهینه منابع ارزی دچار شکست شود. نظریهپردازان شهیری چون فردریک میشکین - ۲۰۰۸ و جوزف استیگلیتز - ۱۹۸۵ معتقدند در شرایط ناکارایی بازار که توان تخصیص بهینه منابع ارزی و اعتباری در بازار وجود ندارد، دولت ناگزیر به مداخله از طریق ابزارهایی چون سیاستهای ترجیحی و قیمتگذاری منابع ارزی و پولی (Financial repression) و سهمیهبندی (Rationing) است تا از بروز تکانههای شدید جلوگیری کند.
1- بازخوانی تجربه سال ۱۴۰۱؛ درسهایی از یک جراحی اقتصادی
برای درک بهتر ابعاد حذف ارز ترجیحی، بازگشت به تجربه اردیبهشت سال ۱۴۰۱ و حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی ضروری است. پیش از اجرای آن طرح، تورم مواد غذایی روندی نسبتاً باثبات و حتی در مقاطعی نزولی داشت اما بلافاصله پس از حذف ارز ترجیحی، تورم نقطهای در بخش خوراکیها با جهشی بیسابقه مواجه شد و به محدوده ۹۰ درصد نزدیک شد.
با توجه به نقش پیشران تورم مواد غذایی نسبت به تورم کل، متعاقبا تورم کل نیز با تغییرات ذیل مواجه شد:
- رسیدن تورم نقطهای کل اردیبهشت 1402 به 55 درصد در روند صعودی نسبت به اردیبهشت 1401 که فقط 35 درصد بود و در روند نزولی قرار داشت.
- رسیدن تورم سالانه منتهی به اردیبهشت 1401 از 36 درصد در مسیر نزولی به 56 درصد در یک سال بعد از حذف ارز ترجیحی و در مسیر صعودی.
این تجربه نشان داد حذف ناگهانی ارز حمایتی، پتانسیل ایجاد یک «شوک هزینه» مضاعف را در هر 2 سمت عرضه و تقاضا دارد. نوسانات ناشی از این تصمیم تنها به سفره مردم محدود نماند، بلکه به دلیل پیوستگی زنجیرههای اقتصادی و اثرات دومینویی قیمتها بر بخشهای غیرمرتبطی نظیر مسکن و بهداشت نیز سرایت کرد به طوری که تورم بخش بهداشت و درمان از حدود ۳۰ درصد به مرز ۶۰ درصد رسید.
تورم حوزه مسکن نیز از حدود 25 درصد به حدود 40 درصد در سال 1401 رسید.
از طرفی دیگر اصلاحات ارزی بدون بسترسازی و زمانبندی مناسب، میتواند منجر به خروج شاخصهای پولی از ریل پیشبینیشده شود کما اینکه سال 1401 با حذف ارز ترجیحی شاهد افزایش بخش سیال و تورمزای نقدینگی(پول) از کل نقدینگی به مرز 30 درصد بودیم، در حالی که تا پیش از آن حدود 2 سال حوالی 20 درصد بود.
2- تأثیر تصمیمات ارزی بر پایداری زنجیره تولید و مصرف
یکی از جدیترین چالشهای حذف ارز ترجیحی، تحت تأثیر قرار گرفتن امنیت غذایی از طریق تضعیف سمت تولید و فشار هزینه مصرفکننده است. یک مثال واضح و مهم این مدعا در فرآیند تولید ومصرف مواد پروتئینی و لبنی قابل مشاهده است که در آنها هزینه نهادهها سهم غالبی در قیمت تمامشده دارند.
فشار بر سرمایه در گردش: با تغییر نرخ ارز تخصیصی یا به عبارتی حذف ارز ترجیحی، نیاز واحدهای تولیدی به نقدینگی برای تأمین نهادهها بهشدت افزایش مییابد. سال ۱۴۰۱، بعد از حذف ارز ترجیحی هزینه تأمین خوراک دام و طیور برای تولیدکنندگان با افزایشی حدود 7 برابری روبهرو شد، در حالی که دسترسی به منابع بانکی برای جبران این خلأ نقدینگی فراهم نبود.
تغییر در ساختار تولید: آمارهای رسمی نشان داد با ایجاد فشار هزینه مذکور، تورم تولیدکننده (رشد PPI) در بخش گوشت قرمز پس از اصلاحات ارزی به عدد بیسابقه ۱۷۲ درصد رسید. این فشار هزینه، تولیدکنندگان را ناچار به اتخاذ تصمیمات دشواری کرد که منجر به کاهش جمعیت دامهای مولد در مقاطعی از سال شد.
ضربه به ذخایر ژنتیکی کشور در حوزه دام: تولید فشار هزینه مذکور ناشی از حذف ارز ترجیحی در سال 1401 باعث شد بنا بر گزارش رسمی قائممقام وقت وزارت جهاد کشاورزی، حدود 6 میلیون رأس دام مولد راهی کشتارگاه شود و عملا بخش قابل توجهی از ذخایر ژنتیکی کشور از بین برود.
جهش قیمت کالاهای اساسی برای مصرفکننده: پس از کاهش مقطعی قیمت برخی کالاهای اساسی مثل گوشت بعد از حذف ارز ترجیحی 4200 تومانی در سال 1401 که ناشی از کشتار گسترده دامهای مولد به دلیل بهصرفه نبودن نگهداری آنها توسط دامداران بود، قیمت آن از محل افت شدید عرضه و جهش چند برابری هزینه تولید، ظرف 2 سال پس از حذف ارز ترجیحی ۴ برابر شد. این میزان افزایش قیمت با کل افزایش قیمت در ۷ سال پیش از حذف ارز ترجیحی برابری میکرد و عملاً یارانه ۳۰۰ هزار تومانی را برای خرید حتی یک کیلو گوشت بیاثر کرد.
افت مصرف و تولید: جهش قیمت کالاهای اساسی باعث شد خانوار ناگزیر دچار مصرف نامکفی شود. برای نمونه در همین حوزه گوشت قرمز عرضه به کشتارگاه از محل کاهش توان تولیدکننده برای تولید بیشتر و مصرفکننده برای مصرف مانند سابق، مطابق گزارش مرکز آمار 30 تا 40 درصد کاهش یافت.
بنابراین، هرگونه افزایش در نرخ ارز تخصیصی برای مصارف ترجیحی مثل کالاهای اساسی پیشران در تورم معیشت و سفره مردم، باید با یک پیوست دقیق «تأمین مالی زنجیره تأمین» و تأمین اعتباری گسترده مصرفکننده در همه ابعاد همراه باشد تا از بروز رکود در صنایع غذایی و کاهش عرضه در بازار و نیز انقباض سفره مردم جلوگیری شود.
3- رانت ناشی از ارز ترجیحی، از ادعا تا واقعیت
مفهوم «رانت» ناشی از اختلاف قیمت ارز در بازار رسمی و غیررسمی و ترجیحی، نقطه شروع بسیار گمراهکننده و اشتباهی برای سیاستگذاری ارزی است. شاهد این مدعا جهش تورمی از مسیر نزولی به مسیر صعودی بعد از حذف ارز ترجیحی در اردیبهشت 1401 و رسیدن تورم خوراکی به مرز 90 درصد و تورم کل به بالاترین حد تاریخی خود یعنی 56 درصد بود. رشد بیش از 200 درصد قیمت برخی مواد پایه خوراکی مثل روغن بلافاصله بعد از حذف ارز ترجیحی 28500 تومانی نیز شاهد دیگری بر گمراهکننده بودن مفهوم رانت ارزی ناشی از اختلاف قیمتی است. از طرف دیگر با حذف ارز ترجیحی اساسا به دلیل سختتر شدن تأمین نقدینگی برای تهیه ارز برای واردکننده و تولیدکنندگان کوچک و متوسط، اساسا رانت ناشی از انحصار برای واردکنندگان و تولیدکنندگان بزرگ بهشدت افزایش مییابد و اساسا شرکتهای کوچک و متوسط هم در عرصه واردات و هم در عرصه تولید مخصوصا در حوزه صنایع غذایی از بازار خارج می شوند.
4- کالبدشکافی ریشههای محدودیت منابع ارزی؛ آدرسهای غلط و واقعیتهای ساختاری
اغلب گفته میشود دولت به دلیل «کمبود منابع ارزی» ناچار به حذف نرخهای ترجیحی است اما واکاوی دقیقتر نشان میدهد این محدودیت بیش از آنکه ناشی از کمبود فیزیکی ارز باشد، محصول سیاستهای مدیریتی و رژیمهای ارزی اتخاذ شده از شهریور 1403 است.
الف- رژیم ارزی بازار توافقی و انگیزه بازگشت ارز: یکی از عوامل اصلی کاهش دسترسی بانک مرکزی به منابع ارزی، اجرای مدلهایی نظیر «بازار توافقی» است. این رژیم ارزی به دلیل ایجاد انتظارات برای افزایش مداوم قیمت، انگیزه صادرکنندگان (بویژه در بخشهای غیرنفتی) را برای بازگرداندن ارز به چرخه رسمی کشور بهشدت کاهش داده است. وقتی صادرکننده احساس کند با نگاه داشتن ارز میتواند سود بیشتری کسب کند، بازگشت ارز دچار فرسایش میشود. در نتیجه، بانک مرکزی ناچار میشود برای تأمین ارز بازار رسمی و جبران کسری ناشی از بازگشت دیرهنگام ارز توسط صادرکنندگان غیرنفتی در بازار رسمی، از ذخایر استراتژیک خود استفاده کند، از این رو ارز مورد نیاز برای تخصیص به کالاهای اساسی(که تا وصول ارزهای نفتی به صورت موقت از محل ذخایر بانک مرکزی تأمین میشد) با نرخ ترجیحی با افت جدی و فرسایش بسیار بالا مواجه شد.
ب- مدیریت نظام تراستی و ضرورت نظارت بر بازگشت منابع: بخش عمدهای از جریان ارزی کشور، بویژه در حوزههای نفت و پتروشیمی، از طریق شبکه تراستی مدیریت میشود. این شبکه که تحت نظارت مستقیم دولت، بانک مرکزی و وزارت نفت است، وظیفه دارد ارزهای حاصل از صادرات را در زمان مقرر به چرخه اقتصادی بازگرداند. اختلال در دسترسی به منابع، در بسیاری از موارد ناشی از ناهماهنگی در این شبکه است. مدیریت جدیتر بر تراستیها و الزام آنها به شفافیت و سرعت در انتقال منابع، میتواند بخش بزرگی از نیازهای ارزی کالاهای اساسی را بدون نیاز به تغییر نرخها تأمین کند.
5- تبیین پیامدهای حذف ارز ترجیحی بر بازار آزاد
یک تصور رایج میان موافقان حذف ارز ترجیحی این است که با این اقدام، فشار از روی منابع ارزی برداشته شده و وفور ارز ایجاد میشود اما از دیدگاه تحلیل ساختاری، این فرضیه با چالشهای جدی روبهرو است.
تقاضا برای واردات کالاهای اساسی نظیر گندم، دارو و نهادههای دامی، تقاضایی «بیکشش» است؛ یعنی جامعه تحت هر شرایطی به این اقلام نیاز دارد. حذف ارز ترجیحی به معنای حذف این نیاز نیست، بلکه به معنای انتقال تقاضای دولت و واردکننده به بازارهای با نرخ بالاتر (نظیر تالار دوم یا بازار آزاد) است.
این جابهجایی تقاضا، فشار مضاعفی بر ارزهای باکیفیت و نقدشونده بازار آزاد وارد کرده و خود به محرکی برای جهش نرخ ارز تبدیل میشود. در واقع، حذف ارز ترجیحی نهتنها مشکل کمبود را حل نمیکند، بلکه علاوه بر گرانتر کردن بسیار شدید هزینه تولید و متعاقبا جهش تورم مصرفکننده مخصوصا در اقلام سفره مردم، باعث میشود با افزایش بیشتر نرخ ارز، انتظارات تورمی در کل اقتصاد صعودی شود. بنابراین، این اقدام به تنهایی پاسخ مناسبی به چالش کمبود منابع ارزی نیست.
6- نقشه راه پیشنهادی؛ اصلاحات هوشمند به جای تغییرات ناگهانی
برای عبور ایمن از وضعیت فعلی و جلوگیری از چالش معیشتی و رکود در تولید، اتخاذ یک رویکرد جامع و چندجانبه ضروری است:
استراتژی اصلاح تدریجی و مرحلهای: به جای حذف یکباره نرخ ترجیحی، پیشنهاد میشود یک بازه زمانی ۳ ساله برای تعدیل نرخها تعریف شود. این فرآیند باید به صورت پلکانی انجام شده و هر مرحله منوط به بررسی دقیق شاخصهایی نظیر تورم تولیدکننده، سطح قدرت خرید خانوار و وضعیت موجودی کالاها در انبارها باشد. این رویکرد به فعالان اقتصادی و کل اقتصاد اجازه میدهد خود را با شرایط و تعادل جدید تطبیق دهند.
حمایت مستقیم از سبد مصرفی (کالابرگ الکترونیک): حمایت از معیشت مردم باید از حالت نقدی به سمت «حمایت کالایی» حرکت کند. پیشنهاد میشود برای دهکهای یک تا ۶، کالابرگ الکترونیک به صورت 2 بار در ماه و برای دهکهای ۷ تا ۹ یک بار در ماه شارژ شود. این اقدام ضمن تضمین امنیت غذایی اقشار آسیبپذیر و احیای مصرف نامکفی خانوار، باعث احیای ظرفیتهای در آستانه تعطیلی تولیدکنندهها مخصوصا تولیدکنندههای کوچک و متوسط میشود و حتی اگر باعث کسری بودجه و خلق نقدینگی شود، از جنس نقدینگی هدفمند برای حمایت از تولید و مصرف است که فاقد بار تورمی خواهد بود.
تأمین مالی هدفمند و حمایت از تولید: دولت و بانک مرکزی باید با ایجاد «خطوط اعتباری ترجیحی»، نقدینگی مورد نیاز زنجیره تولید مواد غذایی را تأمین کنند. همچنین استفاده گسترده از ابزارهایی نظیر «اوراق گام» (گواهی اعتبار مولد) و خرید تضمینی این اوراق توسط بانکهای عامل، میتواند فشار هزینههای جدید را از دوش تولیدکننده برداشته و مانع توقف چرخهای تولید شود.
اصلاح نظام بازگشت ارز و مدیریت تراستیها: بانک مرکزی باید با بازنگری در سیاستهای ارزی، اقتدار لازم را برای بازگشت سریع ارز صادراتی فراهم کند. همزمان، وزارت نفت و سایر دستگاههای ذیربط باید نظارت بر شبکه تراستی را تقویت کنند تا جریان ورودی ارزهای نفتی و پتروشیمی به خزانه ارزی کشور با انضباط بیشتری انجام شود.
* نتیجهگیری
اصلاحات ارزی در اقتصاد ایران یک ضرورت ساختاری است اما اجرای آن نباید به قیمت تضعیف امنیت غذایی و نابودی توان تولیدی کشور تمام شود. چالشهای موجود در تأمین ارز، بیش از آنکه معلول «ارز ترجیحی» باشند، محصولِ «ناکارآمدی در مدیریت منابع ارزی» و «سیاستهای غلط بازگشت ارز» هستند.
با اتخاذ رویکردی تدریجی، تقویت زیرساختهای حمایتی نظیر کالابرگ و تأمین سرمایه در گردش برای تولیدکنندگان، میتوان بدون تحمیل شوکهای جدید به جامعه، به سمت یک نظام ارزی پایدار حرکت کرد. تدبیر در زمانبندی و دقت در روش اجرا، کلید موفقیت در این جراحی اقتصادی خواهد بود.