محمد بخشی: در سالهای اخیر سیاست تجاری ایالات متحده از یک ابزار صرفا اقتصادی به میدان تقابل حقوقی، سیاسی و ژئواکونومیک تبدیل شده است. تعرفهها که در ادبیات کلاسیک اقتصاد عمدتا به عنوان ابزاری برای حمایت از صنایع داخلی یا تنظیم تراز تجاری شناخته میشدند، در عمل به اهرم فشار راهبردی بدل شدند؛ اهرمی که نهتنها روابط تجاری آمریکا با شرکای اصلی خود را تحت تأثیر قرار داد، بلکه مرزهای اختیارات دولت و نقش کنگره را نیز به چالش کشید. در این میان نقش پررنگ دونالد ترامپ در بازتعریف کارکرد تعرفهها بهعنوان ابزار سیاست خارجی و امنیت ملی، این روند را وارد مرحلهای تازه کرد. اوج این منازعه زمانی رقم خورد که اختلاف بر سر مبانی قانونی اعمال تعرفههای گسترده به دیوان عالی ایالات متحده کشیده شد و این نهاد با صدور حکمی تعیینکننده، بخشی از چارچوب اجرایی دولت را محدود ساخت. از آن پس، بحث تعرفه دیگر صرفا درباره ارقام و درصدها نبود، بلکه به موضوعی چندلایه بدل شد که اقتصاد کلان، توازن قوا، ثبات بازارهای مالی، روابط بینالملل و حتی معادلات انتخاباتی داخلی را دربر میگرفت. گزارش پیش رو کوشیده است این پرونده را از زوایای حقوقی، اقتصادی و سیاسی در حد امکان واکاوی کند.
سرنوشت جنگ تجاری تعرفهها
سیاستهای تعرفهای که در دوره اخیر دولت ایالات متحده اتخاذ شد، فراتر از یک رویکرد اقتصادی ساده، در عمل به عنوان یک ابزار راهبردی و اهرم فشار سیاسی ظاهر شد که سرمنشأ دور جدیدی از تنشهای تجاری در سطح بینالملل شد. دونالد ترامپ که از آغازین روزهای دوره دوم فعالیت خود، تعرفه را به عنوان رکنی اساسی در مناسبات اقتصادی قلمداد میکرد، با اتکا به استدلالهای گوناگونی همچون حفظ امنیت ملی و اعلام «وضعیت اضطراری»، مجموعهای از عوارض گسترده و سنگین را بر واردات کالا از کشورهای مختلف تحمیل کرد. هدف رسمی از این تدابیر، بهبود تراز تجاری، احیای بنیانهای تولید داخلی و مجازات کشورهایی اعلام میشد که طبق ادعای کاخ سفید، از دسترسی به بازارهای ایالات متحده «سود نامتعارف» کسب میکردند. اما در عمل، شواهد نشان داد هزینه اصلی این تقابل تجاری مستقیما بر دوش زنجیره تأمین، بنگاههای اقتصادی و در نهایت مصرفکنندگان آمریکایی قرار گرفته است. این پیامدهای منفی نهتنها توسط منتقدان، بلکه در پژوهشهای مستقل و مطالعات معتبر بانک فدرال رزرو نیویورک نیز به کرات مورد تأیید قرار گرفت.
در لایههای زیرین این بحران، چالشهای حقوقی عمیقی پیرامون مبانی توجیهی دولت شکل گرفت. دستگاه دولتی برای قانونی جلوه دادن اقدامات خود، به شکلی بیسابقه به «قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بینالمللی» (IEEPA) متوسل شد. هرچند این قانون در شرایط بحرانهای بینالمللی اختیارات خاصی را به رئیسجمهور اعطا میکند اما کاربرد آن برای وضع تعرفههای فراگیر و همهجانبه در تاریخ این کشور سابقه نداشت. همین موضوع منجر به اعتراضات گسترده منتقدان و نهادهای تجاری شد. آنها بر این باور بودند که چنین تفسیر گسترده و منعطفی از IEEPA عملا به معنای واگذاری غیرقانونی اختیارات مالیاتی و تجاری عظیم از کنگره به قوه مجریه است. طبق ساختار قانون اساسی آمریکا، هرگونه وضع مالیات و تعیین درآمدهای عمومی باید با نقشدهی و نظارت مستقیم کنگره انجام شود، در حالی که این اقدامات مرزهای قانونی میان قوای مملکتی را جابهجا میکرد.
این نزاع حقوقی بنیادین سرانجام به عالیترین مرجع قضایی کشور راه یافت تا قضات دیوان عالی به این پرسش کلیدی پاسخ دهند که آیا قانون IEEPA واقعا مجوزی برای وضع تعرفههایی صادر میکند که در میزان، زمان و دامنه «بیحد و حصر» هستند یا خیر. در یک حکم تاریخی و تعیینکننده، دیوان عالی با ارائه استدلالی صریح و مستحکم اعلام کرد دامنه اختیارات مندرج در این قانون هرگز شامل وضع تعرفههای یکطرفه و گسترده نمیشود. این رأی که منجر به ابطال بخش وسیعی از عوارض وضع شده از سوی دولت ترامپ شد، فراتر از یک پیروزی تجاری برای معترضان، به عنوان یک نقطه عطف قضایی در تبیین دقیق مرز اختیارات قوه مجریه و صیانت از وظایف قانونی کنگره در نظام سیاسی ایالات متحده شناخته میشود.
بازتعریف مرزهای اختیار تعرفهای و پاسخ ترامپ
رأی اخیر دیوان عالی ایالات متحده از نظر حقوقی روشن اما از حیث پیامدهای نهادی عمیق بود. دادگاه تصریح کرد توسل به «قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بینالمللی» (IEEPA) برای وضع تعرفههای فراگیر، سراسری و بلندمدت قابل پذیرش نیست. به بیان دیگر، هرگونه سیاست مالیاتی یا تعرفهای که از نظر دامنه، مدت یا میزان، گسترهای نامحدود یا بسیار وسیع داشته باشد، باید به پشتوانه مجوزی صریح و شفاف از سوی نهاد قانونگذار اعمال شود. این حکم با اکثریت ۶ به ۳ صادر شد و عملا مرزهای اختیارات قوه مجریه در حوزه سیاست تجاری را بازتعریف کرد.
در نظر اکثریت که توسط قاضی ارشد نگاشته شد، بر یک اصل بنیادین تأکید شد: «اختیار وضع مالیات و تعرفههای گسترده ذاتا در صلاحیت کنگره است، مگر آنکه قانونگذار بهصراحت و بهطور مشخص چنین اختیاری را به رئیسجمهور تفویض کرده باشد». این استدلال صرفا حلوفصل یک اختلاف تفسیری درباره IEEPA نبود، بلکه پیامی ساختاری درباره توازن قوا در نظام حقوق اساسی آمریکا را به همراه داشت. به این ترتیب، رأی صادره را میتوان گامی در جهت محدودسازی تفسیرهای موسع از اختیارات اضطراری و بازگرداندن ابتکار عمل در سیاستهای مالی - تجاری به کنگره دانست.
با این حال صدور حکم به معنای توقف فوری تلاشهای اجرایی نبود. کاخ سفید واکنشی تند نشان داد و رئیسجمهور در موضعی انتقادی، رأی دادگاه را «مایه شرمساری» خواند و اعلام کرد که مسیرهای حقوقی جایگزین برای ادامه سیاست تعرفهای دنبال خواهد شد. در عمل نیز فاصله چندانی میان حکم دادگاه و اقدام اجرایی جدید وجود نداشت؛ فرمانی برای اعمال تعرفه موقت ۱۰درصدی صادر شد و کمتر از یک روز بعد، افزایش آن به ۱۵ درصد اعلام شد.
این اقدام تازه نه بر پایه اختیارات اضطراری IEEPA، بلکه با استناد به مفاد قانون تجارت مصوب ۱۹۷۴ انجام شد. به این ترتیب، محور استدلال حقوقی دولت از «وضعیت اضطراری» به «اختیارات تجاری پیشبینیشده در قوانین موجود» منتقل شد. این چرخش نشان داد اگرچه دیوان عالی ایالات متحده مسیر استفاده گسترده از اختیارات اضطراری را مسدود کرده است اما همچنان ابزارهای دیگری در چارچوب قوانین تجاری برای اقدام موقت یا محدود در اختیار قوه مجریه باقی مانده است؛ ابزارهایی که هرچند دامنهشان محدودتر است اما میتوانند بهعنوان اهرمهای جایگزین در سیاست تجاری به کار گرفته شوند.
چه کسی هزینه را میپردازد؟
گزارشها و پژوهشهای متعدد به روشنی نشان دادهاند بار تعرفهها به صورت یکجانبه بر دوش یک بازیگر باقی نمیماند. اگرچه واردکننده در مرحله نخست عوارض را به دولت پرداخت میکند اما در عمل بخش قابلتوجهی از این هزینه از طریق افزایش قیمت کالاها، کاهش حاشیه سود شرکتها یا بازآرایی زنجیرههای تأمین و قراردادهای تجاری به اقتصاد داخلی منتقل میشود. بررسیهای نهادهای پژوهشی معتبر، از جمله آزمایشگاه بودجه ییل، پیش و پس از رأی اخیر دیوان عالی ایالات متحده نشان داده است هرچند تعرفهها میتوانند درآمد قابل توجهی برای خزانه عمومی ایجاد کنند اما همزمان فشار تورمی و توزیعی سنگینی بر خانوارها و کسبوکارها تحمیل میکنند؛ فشاری که بویژه برای بنگاههای کوچک و مصرفکنندگان با درآمد پایین محسوستر است.
در پی ابطال بخشی از تعرفهها، انتظار میرود کاهش نسبی فشار قیمتی بهعنوان اثری کوتاهمدت در بازار جهانی ظاهر شود. با این حال، این کاهش لزوما به معنای رفع کامل پیامدهای اقتصادی گذشته نیست. شرکتهایی که در دوره اجرای تعرفهها مبالغ قابلتوجهی پرداخت کردهاند، اکنون در موقعیتی قرار گرفتهاند که میتوانند بازپرداخت آن وجوه را مطالبه کنند. چنین مطالباتی بویژه اگر در مقیاسی گسترده و با ارقام کلان مطرح شود، میتواند ریسک بودجهای قابل توجهی برای دولت ایجاد کند و محاسبات مالی عمومی را با عدم قطعیت روبهرو سازد.
از منظر حقوقی و اجرایی، مساله بازپسگیری وجوه بهمراتب پیچیدهتر از اصل ابطال تعرفههاست. حتی پیش از صدور حکم نیز هزاران شرکت طرح دعوی کرده بودند و اکنون با لغو بخش عمدهای از مبنای قانونی تعرفهها، امکان مطالبه رسمی صدها میلیارد دلار فراهم شده است. با این حال، فرآیند تشخیص مشمولان، تعیین میزان استحقاق و طراحی سازوکار اجرایی بازپرداخت نیازمند تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری است؛ روندی که به دلیل پیچیدگیهای بروکراتیک و اختلافهای احتمالی حقوقی میتواند ماهها یا حتی سالها به طول انجامد و در این فاصله، فشار اقتصادی و سیاسی بر فعالان اقتصادی، بویژه کسبوکارهای کوچک، همچنان باقی بماند.
بازتابهای جهانی، نوسان بازارها و پیامدهای سیاسی داخلی
تصمیم اخیر دیوان عالی ایالات متحده و واکنش سریع کاخ سفید، در عرصه بینالمللی با ترکیبی از آسودگی و نگرانی همراه شد. بسیاری از رهبران و نهادهای اروپایی رأی دادگاه را عاملی برای تقویت پیشبینیپذیری در روابط تجاری دانستند اما اعلام مجدد تعرفههای موقت و سپس افزایش آنها تا سطح ۱۵ درصد، باعث شد شرکای اصلی تجاری واشنگتن (از جمله کانادا، مکزیک و چین) با احتیاط و محاسبهگری بیشتری واکنش نشان دهند. تجربه سالهای گذشته نشان داده است تغییرات ناگهانی و گسترده در تعرفهها میتواند زنجیرههای تأمین جهانی، قراردادهای دوجانبه و برنامهریزیهای بلندمدت شرکتها را بهطور اساسی دگرگون کند.
در این میان، برخی رهبران اروپایی بر ضرورت پرهیز از اقدامات یکجانبه و حفظ ثبات در روابط فراآتلانتیک تأکید کردند. از جمله امانوئل مکرون، رئیسجمهور فرانسه خواستار رویکردی منصفانه و قابل پیشبینی در سیاستهای تجاری شد و هشدار داد بیثباتی در تصمیمات تعرفهای میتواند به تضعیف اعتماد متقابل و تشدید اقدامات تلافیجویانه بینجامد. بنابراین، هرچند رأی دادگاه بهعنوان یک نقطه تعادل نهادی تلقی شد اما ادامه تحرکات تعرفهای دولت آمریکا همچنان سایهای از ابهام بر مناسبات تجاری جهانی باقی گذاشت.
بازارهای مالی نیز بیدرنگ به این تحولات واکنش نشان دادند. شاخصهای سهام در روزهای نخست دچار نوسان شدند، بازده اوراق خزانهداری با جهشهای مقطعی روبهرو شد و طلا (بهعنوان دارایی امن در دورههای نااطمینانی) با افزایش تقاضا به سطوح بالاتری صعود کرد. این رفتار بازارها نشان میدهد حتی حذف یک مسیر حقوقی برای اعمال تعرفهها، به معنای رفع کامل ریسک نیست، زیرا امکان استفاده از ابزارهای قانونی دیگر یا بروز چالشهای حقوقی تازه همچنان وجود دارد. به بیان دیگر، فضای تصمیمگیری اقتصادی در شرایطی قرار گرفته که فعالان بازار ترجیح میدهند در حالت انتظار و ارزیابی باقی بمانند. در داخل ایالات متحده نیز این حکم در مقطعی حساس و در آستانه یک دوره انتخاباتی مهم صادر شد و به همین دلیل ابعاد سیاسی آن چشمگیر است. مخالفان دولت میتوانند از رأی دادگاه به عنوان شاهدی بر پرهزینه بودن رویکرد تعرفهای و ضرورت بازگشت به مسیرهای قانونگذاری استفاده کنند، در حالی که حامیان سیاست تجاری سختگیرانه ممکن است آن را انگیزهای برای تقویت ابزارهای جایگزین و پیگیری اقدامات تهاجمیتر در چارچوب قوانین دیگر بدانند. در این کشاکش سیاسی، روایت امنیت اقتصادی و حمایت از تولید و کارگران داخلی همچنان ظرفیت بسیج افکار عمومی را دارد. اما همزمان پیامدهای توزیعی تعرفهها (بویژه فشار مضاعف بر دهکهای پایین درآمدی و کسبوکارهای کوچک) میتواند بر جهتگیری رأیدهندگان و توازن سیاسی موضوع اثرگذار باشد.
افق حقوقی پس از حکم و چشمانداز آینده سیاست تجاری
رأی اخیر دیوان عالی ایالات متحده را نمیتوان بهمنزله پایان سیاستهای تعرفهای تلقی کرد، بلکه این حکم بیش از هر چیز بیانگر محدودسازی شیوههای اعمال آن و تأکید بر ضرورت شفافیت و اتکای روشن به مجوز قانونی است. دولت همچنان میتواند به سایر ظرفیتهای پیشبینیشده در قوانین تجاری متوسل شود، از جمله بخشهای ۱۲۲ و ۳۰۱ «قانون تجارت ۱۹۷۴» یا ابزارهای مندرج در بخش ۲۳۲ که به امنیت ملی مرتبط میشود. با این حال هر یک از این مسیرها یا دامنهای محدودتر دارند، یا مستلزم طی فرآیندهای طولانیتر اداری و تحقیقاتی هستند، یا به طور بالقوه در معرض چالشهای قضایی جدید قرار میگیرند. به این ترتیب فضای حقوقی پیشرو بیش از آنکه مسدود باشد، مشروط و قاعدهمند شده است.
در این چارچوب، پایداری سیاست تجاری ایالات متحده در میانمدت مستلزم ترکیبی از راهحلهای قانونی شفاف، هماهنگی با کنگره و تعامل سازنده با شرکای بینالمللی است. اتکا به اقدامات یکجانبه و ناگهانی (اگر در کوتاهمدت کارآمد به نظر برسند) میتواند به تداوم منازعات حقوقی و تشدید بیثباتی در بازارها بینجامد. از این رو، طراحی یک رویکرد منسجم که هم ملاحظات امنیت اقتصادی را در نظر بگیرد و هم هزینههای توزیعی و رفاهی تعرفهها را مدیریت کند، برای جلوگیری از تکرار چرخههای بحران ضروری است.
در سطح کلان، آنچه رخ داد نوعی بازآرایی در تعامل میان 3 قوه بود؛ صحنهای که در آن هر یک از بازیگران در پی بازتعریف حدود اختیارات خویش برآمدند. لغو بخشی از تعرفهها میتواند به کاهش نسبی فشار قیمتی و بهبود حاشیه سود برخی شرکتهای وابسته به واردات کمک کند اما همزمان احتمال بازپرداختهای گسترده و استفاده از ابزارهای اجرایی جایگزین، سطحی از عدم قطعیت مالی و بودجهای را حفظ خواهد کرد. در عرصه بینالملل نیز بازسازی اعتماد و تثبیت قواعد بازی تجاری اهمیت دوچندان یافته است، چراکه تداوم یکجانبهگرایی و جهشهای ناگهانی در سیاستها میتواند به فرسایش همکاریهای اقتصادی بینجامد.
در نهایت، این پرونده 2 پیام اساسی در خود دارد؛ نخست آنکه حتی در دورههایی که رئیسجمهور از ابزارهای اجرایی گسترده برخوردار است، مرجعیت حقوقی و نظارت قضایی میتواند مرزهای تصمیمگیری را مشخص کند و دوم آنکه سیاستهای مبتنی بر تعرفه، هرچند ممکن است در کوتاهمدت جذابیت سیاسی داشته باشند، در میانمدت با هزینههای توزیعی و ساختاری همراه است که بر اقتصاد و جامعه اثر میگذارد. چالش اصلی پیش رو یافتن چارچوبی قانونی، شفاف و پاسخگو برای سیاستگذاری تجاری است؛ چارچوبی که هم دغدغههای امنیتی و اقتصادی را پوشش دهد و هم نقش بنیادین کنگره و اصول شفافیت در وضع مالیات و تعرفه را پاس بدارد.