گروه سیاسی: گروه ویژه اقدام مالی (FATF) یک سازمان بین‌المللی است که سال ۱۹۸۹ توسط سران گروه G7 در پاریس برای مبارزه با پولشویی تأسیس شد. این نهاد ابتدا بر مبارزه با پولشویی تمرکز داشت و پس از حوادث ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱، مبارزه با تأمین مالی تروریسم را به مأموریت‌های خود افزود و ۹ توصیه ویژه در این حوزه صادر کرد. از سال ۲۰۰۳، دامنه فعالیت‌های FATF به فعالیت‌های غیرمالی مانند کازینوها، مراکز فروش طلا و دفاتر اسناد رسمی هم گسترش یافت. سال ۲۰۱۲، همزمان با اوج‌گیری پرونده هسته‌ای ایران، مأموریت مقابله با تأمین مالی اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی نیز به کارکردهای این سازمان اضافه شد. به طور خلاصه، FATF بین ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۰، ۴۰ توصیه برای پولشویی تهیه کرد و در ۲۰۱۲، توصیه‌ها را به ۴۰ کاهش داد و مأموریت‌های خود را در ۳ حوزه تعریف کرد. این نهاد هم‌اکنون ۴۰ عضو دارد (۳۸ کشور+۲ سازمان منطقه‌ای) و ۹ گروه منطقه‌ای در پیشبرد اهداف آن مشارکت می‌کنند. ساختار سازمانی شامل دبیرخانه، گروه ارزیابی و انطباق، توسعه سیاست، ریسک و روندها، بررسی همکاری بین‌المللی (ICRG) و هماهنگی شبکه جهانی است.
* ارتباط FATF با تحریم‌ها
ارتباط FATF با تحریم‌ها عمدتاً از طریق استانداردهای شفافیت مالی و اشتراک‌گذاری اطلاعات است که به عنوان ابزاری برای افزایش اثربخشی تحریم‌های آمریکا عمل می‌کند. در واقع، FATF بخشی از استراتژی آمریکا برای کالیبره کردن تحریم‌هاست، چرا که تحریم‌های مالی آمریکا به ۲ نوع ثانویه قاعده‌محور (هدفمند مانند تحریم افراد خاص) و ریسک‌محور (که ریسک نقض تحریم را به تمام تراکنش‌ها تسری می‌دهد) تقسیم می‌شود. در تحریم‌های ریسک‌محور، مانند سیسادا (CISADA) و قانون موسوم به آزادی ایران و مقابله با گسترش سلاح‌های هسته‌ای، موسسات مالی خارجی مسؤول شناسایی زنجیره تراکنش‌ها هستند تا هیچ نفعی به نهاد تحریم‌شده نرسد. این تحریم‌ها پیشینی عمل و موسسات مالی را ملزم به بررسی دقیق می‌کنند. استانداردهایFATF، مانند توصیه‌های شناسایی مشتری و انتقال وجه، با تأکید بر شناسایی ذی‌نفع نهایی (UBO) و اشتراک‌گذاری اطلاعات، مسیرهای دور زدن تحریم را لو می‌دهد. برای مثال، اقدام ۳۱ این برنامه در ارتباط با ایران مربوط به اشتراک‌گذاری اطلاعات UBO با نهادهای خارجی است که خطر هم‌افزایی با تحریم‌ها را افزایش می‌دهد. مقامات آمریکایی مانند معاون وزیر خزانه‌داری در امور تروریسم و اطلاعات مالی در دوره اوباما تأکید کرده‌اند هر تهدید امنیت ملی جنبه مالی دارد و FATF ابزار شناسایی تراکنش‌های نقض‌کننده تحریم است. استیون منوچین، وزیر خزانه‌داری ترامپ ژوئن ۲۰۱۹ گفت اصلاحات FATF برای شناسایی شرکت‌های پوششی مفید است. مارشال بیلینگزلی، رئیس FATF نیز نوامبر ۲۰۱۷، FATF را ابزاری برای فشار بر ایران توصیف کرد. این سازمان درباره روسیه، مارس ۲۰۲۲ توصیه‌ها را برای جلوگیری از دور زدن تحریم‌ها اصلاح و نفوذ روسیه را محدود کرد که نشان‌دهنده استفاده سیاسی از این سازمان است.
* معاهده پالرمو و ارتباط آن با FATF و تحریم‌ها
معاهده پالرمو یا کنوانسیون سازمان ملل علیه جرایم سازمان‌یافته فراملی، سال ۲۰۰۰ در مجمع عمومی سازمان ملل تصویب شد و از ۲۰۰۳ لازم‌الاجرا گردید. هم‌اکنون ۱۸۰ کشور عضو پالرمو هستند. این معاهده، جرایم سازمان‌یافته را گروهی حداقل ۳ نفره تعریف می‌کند که برای ارتکاب جرایم شدید (مجازات حداقل ۴ سال زندان) فعالیت می‌کنند تا منافع مالی کسب کنند. فراملی بودن جرم شامل وقوع در بیش از یک کشور یا آثار در کشور سوم است. پالرمو پولشویی را جرم می‌داند، مانند تبدیل عواید جرم برای پنهان کردن منشأ غیرقانونی. جایگاه این معاهده در توصیه‌های FATF برجسته است؛ توصیه ۳۶ FATF، کشورها را ملزم به اجرای کامل معاهداتی مانند پالرمو می‌کند و در ارزیابی‌های متقابل، همکاری قضایی و تبادل اطلاعات بر اساس آن سنجیده می‌شود.
این معاهده با دور زدن تحریم مقابله می‌کند، زیرا شرکت‌های ایرانی برای دور زدن تحریم‌های ثانویه آمریکا از شرکت‌های پوششی و نیابتی، مدارک ناقص، پول نقد و فلزات گرانبها استفاده می‌کنند که همگی ذیل جرایم سازمان‌یافته فراملی قرار می‌گیرند. پالرمو همکاری قضایی (معاضدت در تحقیقات و مصادره اموال) و غیرقضایی (تبادل اطلاعات) را الزام می‌کند که می‌تواند مسیرهای دور زدن تحریم را لو دهد و شفافیت مالی ایجاد کند که برای کشور تحریم‌شده آسیب‌زاست. دور زدن تحریم از نظر پالرمو جرم است، زیرا فرآیند آن (پنهان‌کاری/ شرکت‌های پوششی) با تعریف جرم سازمان‌یافته تطبیق دارد. در ادبیات آمریکایی، دور زدن تحریم، برای پولشویی یا قاچاق است، مانند اظهارات دیوید کوهن در ۲۰۱۳ که ایران را متهم به پولشویی برای دور زدن تحریم‌ها کرد. در نتیجه می‌توان گفت به دلیل تفاوت در معنای پولشویی، حمایت از جریان مقاومت (مانند حزب‌الله) محدود می‌شود. از سوی دیگر، حق شرط برای محدود کردن همکاری ناممکن است، زیرا مخالف هدف معاهده است.
* معاهده مقابله با تأمین مالی تروریسم و ارتباط آن با FATF
معاهده CFT سال ۱۹۹۹ توسط سازمان ملل تصویب شد و سال ۲۰۰۲ لازم‌الاجرا گردید. این معاهده تأمین مالی اقدامات تروریستی را جرم‌انگاری می‌کند و بر ارتقای همکاری قضایی برای جلوگیری، تحقیق و مجازات تأکید دارد. این معاهده، تروریسم را هر اقدامی برای کشتن یا جراحت شدید به غیرنظامیان تعریف می‌کند که هدف آن ارعاب جمعیت یا فشار به دولت/ سازمان بین‌المللی باشد. استثنائات ایدئولوژیک، سیاسی یا نژادی ممنوع است. FATF در توصیه ۳۶ خود، کشورها را به اجرای کامل CFT ملزم می‌کند.
از آنجا که تعریف تروریسم با حمایت ایران از گروه‌های مقاومت (مانند حماس و حزب‌الله) تعارض دارد، زیرا این گروه‌ها از سوی غرب تروریستی تلقی می‌شوند، پذیرش CFT ایران را ملزم به مبارزه با تأمین مالی این گروه‌ها می‌کند که خلاف اصل ۱۵۴ قانون اساسی است. باید توجه کرد حق شرط در این زمینه براساس ماده 6 مردود است. در واقع، این معاهدات ابزارهای مکمل FATF برای ایجاد شفافیت مالی و همکاری بین‌المللی هستند که در شرایط تحریم، مسیرهای دور زدن را مسدود می‌کنند. برنامه اقدام ایران شامل تصویب این معاهدات است (اقدامات ۲۸ و ۲۹). اجرای آنها ریسک تحریم‌ها را افزایش می‌دهد، زیرا اطلاعات مالی لو می‌رود و همکاری قضایی الزامی می‌شود.
* سابقه ایران و FATF، پالرمو و CFT
تعامل ایران با FATF به سال ۲۰۰۷ بازمی‌گردد که منجر به تصویب قانون مبارزه با پولشویی در سال ۱۳۸۶ شد. سال ۲۰۰۹، ایران به لیست سیاه وارد شد. پس از برجام در ۱۳۹۴، روابط بانکی بهبود نیافت و مسؤولان حضور در لیست سیاه FATF را دلیل عدم بهبودی دانستند. خرداد ۱۳۹۵، علی طیب‌نیا به عنوان وزیر اقتصاد دولت جمهوری اسلامی ایران تعهد سطح بالای سیاسی برای اجرای برنامه اقدام (۴۱ مورد) را داد و ایران ظاهراً تعلیق شد، اما اقدامات مقابله‌ای مانند بررسی دقیق و پیشرفته EDD ادامه یافت. برنامه اقدام شامل جرم‌انگاری پولشویی/ تروریسم، شناسایی مشتری، مصادره اموال، گزارش معاملات مشکوک و عضویت در پالرمو و CFT بود. دولت ۴ لایحه اصلاح قانون پولشویی، اصلاح قانون تأمین مالی تروریسم، عضویت در پالرمو و CFT را ارائه کرد. ۲ لایحه اول تصویب شد اما پالرمو و CFT در شورای نگهبان رد و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد. مجمع به نتیجه نرسید و طبق آیین‌نامه، نظر شورای نگهبان حاکم شد اما رئیس‌جمهور وقت، حسن روحانی تمدید مهلت را از رهبر معظم انقلاب درخواست کرد و موافقت شد. اسفند ۱۳۹۸، به دلیل عدم تصویب پالرمو وCFT، ایران به لیست سیاه بازگشت. بیانیه‌های FATF از ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۲ نشان می‌دهد ایران پیشرفت‌هایی برای خروج از لیست سیاه داشت (مانند رژیم اظهارنامه ارز در ۲۰۱۷ و اصلاح قوانین در ۲۰۱۹-۲۰۱۸)، اما عدم عضویت در معاهدات مانع خروج شد. به‌رغم تصویب پالرمو، ایران همچنان در لیست سیاه مانده، زیرا FATF مصوبه ایران برای پیوستن به کنوانسیون پالرمو را به علت حق تحفظ‌هایی که ایران درباره شناسایی گروه‌های تروریستی قرار داده است، نپذیرفت.
* چرا مساله ایران حل نمی‌شود؟
مساله اصلی، در واقع نسبت FATF با تحریم‌های آمریکا است. در نظر برخی، FATF ابزار تکمیلی تحریم‌هاست، نه خنثی‌سازی آن، چرا که استانداردهای FATF مانند شفافیت مالی و تبادل اطلاعات، مسیرهای دور زدن تحریم را لو می‌دهد و همکاری با آن در شرایط تحریم، بسیار آسیب‌زاست. از دید آنان، تحریم‌ها مانع اصلی روابط بانکی است، نه FATF و پذیرش برنامه اقدام، خودتحریمی ایجاد می‌کند. مجمع تشخیص مصلحت نظام سال 1398 به دلیل نگرانی از گام‌های بعد FATF مانند اجرای توصیه ۷ برای تحریم‌های سازمان ملل و تعارض با استقلال کشور، لوایح را تصویب نکرد. بیانیه‌های FATF نشان می‌دهد خروج از لیست سیاه مشروط به اجرای کامل است اما حتی پس از تکمیل، تصمیم مجمع عمومی نامشخص است و می‌تواند متأثر از اقدامات سیاسی باشد تا ارزیابی‌های فنی. از نظر این سازمان، تا اکتبر ۲۰۲۵، ایران همچنان در لیست سیاه مانده، زیرا پالرمو و سی‌اف‌تی به صورت کامل اجرا نشده و ایران حمایت از محور مقاومت را ادامه می‌دهد که FATF آن را تأمین مالی تروریسم می‌داند! گفت‌وگوهای فنی ادامه دارد اما بدون تغییرات اساسی که در نظر برخی با بعضی مواد قانون اساسی تعارض دارد، حل نمی‌شود. FATF بر اقدامات مقابله‌ای مانند افزایش نظارت بر شعب ایرانی و گزارش معاملات تأکید دارد که تجارت را سخت‌تر می‌کند. در نهایت، حل مساله نیاز به رفع تحریم‌ها دارد و صرف همکاری با FATF موضوع حل نخواهد شد، زیرا این نهاد بخشی از پازل تحریمی آمریکاست.