حق داشتن مسکن متناسب با نیاز، نهتنها یک شعار رفاهی، بلکه بر اساس اصل ۳۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، وظیفهای حاکمیتی است که دولتها را مکلف میکند با اولویت دادن به روستاییان و کارگران، زمینه اجرای آن را فراهم کنند. با این حال، طی سالهای اخیر شکاف عمیق میان درآمد خانوار و قیمت مسکن در کلانشهرها، باعث شده طرحهای بزرگ دولت نظیر «مسکن ملی»، بهرغم نیتهای سازنده، در عمل با سد بزرگی به نام «عدم توان تامین آورده نقدی» توسط اقشار ضعیف مواجه شوند. گزارش حاضر به واکاوی سیاست جدید دولت و وزارت راه و شهرسازی میپردازد که با هدف شکستن این بنبست، بستهای جامع برای خانهدار شدن ۴۰۰ هزار خانوار از دهکهای اول تا چهارم تا سال ۱۴۰۷ طراحی کرده است. این گزارش نشان میدهد که چگونه دولت با تغییر پارادایم از «فقط زمین» به «زمین بهعلاوه منابع حمایتی»، در پی ترمیم گسلهای موجود در طرحهای قبلی است.
کالبدشکافی چالش خارج شدن مسکن ملی از دسترس محرومان
تحلیل و واکاوی دقیق دادههای آماری که طی سالهای اخیر در لایههای مختلف مدیریتی وزارت راه و شهرسازی جمعآوری شده، علائم هشداردهندهای را در حوزه تأمین سرپناه به صدا درآورده است. این ارقام که روایتگر عمق چالشهای معیشتی در پیوند با بازار مسکن هستند، نشان میدهند مدلهای سابق طرحهای ملی در میانه راه با موانع جدی ساختاری مواجه شدهاند. حبیبالله طاهرخانی، معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی بر یک واقعیت آماری بسیار حیاتی انگشت میگذارد: «از میان ۸۵۰ هزار متقاضی فعال در طرحهای ملی مسکن، حدود ۳۱۵ هزار نفر متعلق به دهکهای یک تا ۴ درآمدی یا تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی هستند». این حجم عظیم از متقاضیان، در حقیقت جامعه هدف اصلی دولت هستند که اکنون حیات اقتصادیشان در پروژههای ملی مسکن با خطر جدی مواجه شده است.
بررسیهای گسترده میدانی و پایشهای دقیق سیاستی به صراحت نشان میدهند این ۳۱۵ هزار خانوار، به انضمام خیل عظیمی از متقاضیان بالقوه جدید که هنوز وارد چرخه ثبتنام نشدهاند، به دلیل توفان تورم فزاینده در بخش نهادههای ساختمانی و هزینههای روزافزون ساختوساز، در عمل قدرت رقابت با بازار را از دست دادهاند. تورم لجامگسیخته در نهادههایی چون فولاد، سیمان و هزینههای دستمزد باعث شد اقساط آورده نقدی که قرار بود توسط خود مردم تأمین شود، فرسخها از توان مالی دهکهای پایین درآمدی فاصله بگیرد. این عدم توازن باعث شد این اقشار بهرغم آرزوی قلبی برای خانهدار شدن، در میانه راه قادر به پرداخت سهم خود نباشند و در نتیجه کل فرآیند اجرایی این پروژهها با نوعی تصلب و ایستایی مواجه شود.
این بنبست مالی و معیشتی منجر به بروز ۲ پیامد زنجیرهای در حوزه مسکن شده است. نخستین پیامد ضربه به پیکره «تولید مسکن» بود، چرا که عدم تزریق نقدینگی، عملا منابع مالی پروژهها را خشکاند و پیمانکاران را با رکود و توقف پروژههای ساختمانی مواجه کرد اما پیامد دوم که ابعاد اجتماعی داشت، رانده شدن غیررسمی و اجباری اقشار ضعیف از متن این طرحهای حمایتی بود. وقتی خانوادههای کمدرآمد راهی برای تأمین آورده نقدی پیدا نکردند، مجبور به واگذاری امتیازات خود با قیمتهای ناچیز شدند. این فرآیند مخرب باعث شد سوداگران و واسطههای بازار مسکن وارد صحنه شده و با شکار این امتیازات، عملا ثمرات طرحهای حمایتی دولت را که باید نصیب نیازمندان واقعی میشد، به نفع سرمایههای سوداگرانه خود مصادره کنند اما سیاست جدید با این پیشفرض آغاز میشود که دولت باید «شکاف هزینه - درآمد» را برای دهکهای پایین با بودجههای مستقیم و تسهیلات بلاعوض پر کند.
ساختار مالی طرح و مثلث تأمین سرمایه با ۱۳۸,۵ هزار میلیارد تومان
برای تحقق کلانپروژه خانهدار کردن ۴۰۰ هزار خانوار از دهکهای پایین تا افق ۱۴۰۷، دولت یک معماری جدید و نقشه راه مالی چندلایه را طراحی کرده است. در این الگوی جدید، حجم کل اعتبارات پیشبینی شده رقمی بالغ بر 138.5 هزار میلیارد تومان (معادل 138.5 همت) برآورد میشود. تفاوت بنیادین این مدل با رویکردهای ناکافی قبلی در این است که برخلاف دورههای گذشته، دولت خود را از وابستگی مطلق به تسهیلات تکلیفی بانکها رها کرده و منابع مالی را بر ۳ پایه اصلی و متنوع استوار ساخته است تا جریان نقدینگی پروژهها در میانه راه با اختلال مواجه نشود.
رکن اول و در واقع قلب تپنده این نظام تأمین مالی، بازگشت بودجه عمومی دولت به عرصه مسکن محرومان است. در یک چرخش سیاستی مهم و معنادار، برای نخستین بار در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، یک ردیف بودجهای مستقل و اختصاصی به مبلغ ۶ هزار میلیارد تومان منحصرا برای تأمین مسکن اقشار کمدرآمد تعریف شد. این اقدام فراتر از یک عدد مالی، در حقیقت نشاندهنده «رسمیت یافتن مسؤولیت مستقیم بودجهای دولت» در اجرای اصل ۳۱ قانون اساسی است. طبق برنامهریزیهای انجام شده، انتظار میرود سهم منابع حاصل از بودجه عمومی در طول اجرای این برنامه پنجساله به رقم قابل توجه ۴۲ هزار میلیارد تومان ارتقا یابد.
رکن دوم که بزرگترین سهم از این پازل مالی را با اختصاص ۶۰ هزار میلیارد تومان به خود اختصاص داده، مبتنی بر سیاست «مولدسازی داراییها» است. در این بخش، وزارت راه و شهرسازی با بهرهگیری از ظرفیت اراضی و املاک وسیع در اختیار خود، منابع لازم را نه به شکل نقدینگی مستقیم، بلکه از طریق «تسهیلات بدون سود و بلندمدت» یا «تهاتر اراضی با پیمانکاران» به پروژهها تزریق میکند. این استراتژی هوشمندانه باعث میشود هزینه نهایی ساخت بهشدت کاهش یابد، چرا که هزینه زمین و سودهای کلان بانکی از روی دوش متقاضیان دهکهای اول تا چهارم برداشته شده و خانه با کمترین هزینه تمامشده به دست مصرفکننده نهایی میرسد. در نهایت، رکن سوم این مدل مالی بر پایه «همافزایی ظرفیت نهادهای حمایتی و خیرین» بنا شده که سهمی 36.5 هزار میلیارد تومانی در این مسیر ایفا میکند. این ضلع از مثلث تأمین مالی، در پی تجمیع منابع نهادهایی همچون کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، ستاد اجرایی فرمان امام (ره) و بنیاد مستضعفان است. نوآوری دولت در این بخش، خروج از فعالیتهای جزیرهای و پراکنده و حرکت به سمت یک مدیریت یکپارچه و متمرکز ملی است. به این ترتیب، کمکهای این نهادها و مبالغ حاصل از مشارکت خیرین مسکنساز، همسو با ردیفهای بودجهای و منابع وزارتخانه، در یک مسیر واحد هدایت میشود تا تضمینکننده خروج کامل ۴۰۰ هزار خانوار از بنبست بیمسکنی باشد.
فازبندی عملیاتی؛ استراتژی «تکمیل ناتمامها» و شروعهای هوشمندانه
در راستای عملیاتیسازی اهداف کلان دولت در حوزه مسکن حمایتی، «سند اجرایی» ویژهای با همکاری تنگاتنگ میان وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه تدوین شده است که هسته مرکزی آن بر یک رویکرد «فازبندی شده» و هوشمند استوار است. این استراتژی مرحلهبندی شده با این هدف طراحی شده تا از پراکندگی اعتبارات و تفرق منابع مالی جلوگیری کرده و به جای تعریف همزمان هزاران پروژه نیمهکاره جدید، توان حمایتی کشور را بر اولویتهای کوتاهمدت و بلندمدت متمرکز کند. این نظم اجرایی به دولت اجازه میدهد تخصیص نقدینگی را مستقیما به سمت پروژههایی هدایت کند که بیشترین ضریب اثرگذاری را در کاهش صف متقاضیان دارند.
فاز نخست این نقشه راه که برای سال ۱۴۰۴ پیشبینی شده، با تمرکز بر «واحدهای در آستانه تحویل» آغاز میشود. منطق حاکم بر این مرحله، حل گرههای کوری است که به دلیل ناتوانی مالی متقاضیان در تامین «آخرین آوردههای نقدی»، پروژهها را در مراحل پایانی متوقف کرده است. دولت در این فاز قصد دارد با تزریق منابع بلاعوض و تسهیلات تکمیلی، آن دسته از واحدهایی را که با پیشرفت فیزیکی بالا به مرحله بهرهبرداری نزدیک شدهاند اما به دلیل «پول ناچیز باقیمانده» معطل ماندهاند، به دست صاحبانشان برساند. در این چارچوب، اولویتبندی دقیقی انجام شده است. به طوری که برای مددجویان تحت پوشش کمیته امداد و سازمان بهزیستی، پروژههای با پیشرفت بالای ۷۰ درصد و برای اقشار دهکهای یک تا ۴ فاقد پوشش نهادهای حمایتی، پروژههای با پیشرفت بالای ۹۰ درصد در اولویت مطلق دریافت کمکهای دولتی قرار دارند تا در سریعترین زمان ممکن، قفل بهرهبرداری از این واحدها شکسته شود.
در همین فاز اول، دولت تدبیر ویژهای نیز برای گرهگشایی از وضعیت متقاضیانی اندیشیده است که در پروژههای راکد و شکستخورده گرفتار شدهاند. برای حدود ۴ هزار متقاضی که در پروژههای با پیشرفت فیزیکی ناچیز (کمتر از ۲۰ درصد) ثبتنام کرده و سالها در انتظار ماندهاند، یک «بسته خرید مسکن» جایگزین تعریف شده است. این سیاست منعطف به متقاضیان اجازه میدهد به جای انتظار بیفرجام برای ساخت پروژههایی که توجیه زمانی خود را از دست دادهاند، با حمایت مالی دولت اقدام به خرید مسکن از بازار آزاد یا از میان پروژههای آماده و تکمیلشده دولتی کنند. این رویکرد در حقیقت تلاشی است برای جبران زمان از دست رفته و خروج سریع این افراد از فهرست انتظارهای طولانیمدت.
اما چشمانداز این سند به سال ۱۴۰۴ محدود نمیشود و در فاز دوم که بازه زمانی سالهای ۱۴۰۵ تا ۱۴۰۷ را دربرمیگیرد، حرکت به سمت «استمرار تولید و پروژههای پیشران» کلید میخورد. در این مرحله، با هدف تقویت زنجیره تامین مسکن و پاسخگویی به تقاضاهای جدید، تعریف و ساخت ۸۵ هزار واحد مسکونی نوین در دستور کار قرار گرفته است که به آمار ۳۱۵ هزار متقاضی فعلی افزوده خواهد شد تا مجموعا هدف خانهدار کردن ۴۰۰ هزار خانوار محقق شود. در این فاز، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان بازوی اجرایی اصلی وارد میدان میشود تا با بهرهگیری از تجربیات فنی خود، پروژههای جدید را با استانداردهای پایداری بالا و زمانبندی دقیق به اجرا درآورد. تمرکز اصلی در این ۳ سال پایانی بر «پایداری زنجیره تولید» است تا اطمینان حاصل شود که جریان ساخت مسکن برای اقشار آسیبپذیر هرگز دچار وقفه نشده و فرآیند تامین سرپناه برای دهکهای پایین به یک جریان دائمی و نظاممند در اقتصاد ایران تبدیل میشود.
عملیات آمادهسازی 1,6 میلیون واحد مسکونی
بسته حمایتی ۴۰۰ هزار واحدی محرومان، بخشی از یک ابرپروژه ملی است که توسط سازمان ملی زمین و مسکن دنبال میشود. گزارشهای سیاستی نشان میدهد هماکنون عملیات آمادهسازی زمین برای مجموعا یک میلیون و ۶۴۴ هزار و ۹۴۹ واحد مسکونی در سراسر کشور در جریان است.
این عملیات که در ۵۱ هزار هکتار زمین دولتی و شهرکهای جدید توزیع شده، زیرساخت لازم برای سیاستهای حمایتی را فراهم میکند. نکته حائز اهمیت در این بخش، توزیع هوشمند پروژهها میان «داخل محدوده شهرها» و «شهرکهای مسکونی جدید» است. آمارها نشان میدهد بیش از 1.5 میلیون واحد در داخل محدوده شهرها پیشبینی شده که نشاندهنده سیاست «کاهش فاصله اجتماعی» و بهرهمندی از زیرساختهای موجود شهری است. همچنین توسعه ۲۲ شهرک جدید که مصوبه نهایی شورای عالی شهرسازی را دریافت کردهاند، بازوی کمکی برای سرریز جمعیت کلانشهرها خواهد بود.
در بطن این گزارشها، تاکید مقامات دولتی بر «عدالت اجتماعی» برجسته است. حبیبالله طاهرخانی با اشاره به مشکلات مددجویان میگوید: «بسیاری از این افراد حتی قادر به پرداخت اجارهبها نیستند، چه برسد به تامین آوردههای ۴۰ یا ۸۰ میلیون تومانی در چندین مرحله. بسته جدید به دنبال آن است که متقاضی واقعی به دلیل فقر، از طرحهای دولتی حذف نشود».
این روایت نشاندهنده یک بازنگری در سیاستهای مسکن مهر و ملی است. در دورههای گذشته به دلیل نبود ردیف بودجه بلاعوض، بخشی از واحدهای ساخته شده برای فقرا در نهایت به دست طبقه متوسط افتاد، چون تنها آنها توان پرداخت هزینههای تکمیلی را داشتند. اکنون وزارت راه و شهرسازی مدعی است با روشهای سهگانه (کمک به خرید، تکمیل واحدهای بالای ۷۰ درصد و تهاتر اراضی)، مسکن را مستقیما به دست هدف اصلی یعنی «محرومان» میرساند.
یکی از ویژگیهای بارز این طرح، باز شدن چتر حمایتی بر سر پروژههای «خارج از سامانه» است. بخشی از مسکن محرومان توسط خیرین یا بنیاد مسکن و خارج از ثبتنامهای رسمی دولتی ساخته شده است. سیاست جدید، این پروژهها را نیز مشمول منابع دولتی کرده است (به شرط پیشرفت بالای ۷۰ درصد)، تا هیچ واحد نیمهکارهای در کشور به دلیل مسائل مالی رها نشود.
همچنین استفاده از «تسهیلات دهک» و «تسهیلات بدون بهره» که از محل منابع داخلی وزارتخانه (تهاتر زمین با پیمانکار) تامین میشود، فشار را از روی سیستم بانکی برداشته و فرآیند ساخت را تسریع میکند. پیمانکاران در این مدل، به جای دریافت پول نقد که گاهی با تأخیر مواجه میشد، اراضی یا امتیازاتی را دریافت میکنند که برای آنها نقدشوندگی بالایی دارد.
فرجام سخن؛ مسکن به مثابه حق، نه کالا
گزارش جامع سیاستهای مسکنی دولت نشان میدهد یک وفاق سیستمی میان «وزارت راه و شهرسازی»، «سازمان برنامه و بودجه» و «نهادهای حمایتی» شکل گرفته است تا مسکن دهکهای پایین از حالت یک کالای سرمایهای خارج و به یک حق شهروندی تبدیل شود. هدفگذاری برای خانهدار شدن ۴۰۰ هزار خانوار تا سال ۱۴۰۷، یک آزمون بزرگ برای دولت است.
تحقق این برنامه منوط به ۲ عامل حیاتی است. نخست، پایداری تخصیص منابع در بودجههای سنواتی (که ردیف ۱۴۰۴ نخستین قدم مثبت آن بود) و دوم، مدیریت هوشمند آمادهسازی ۵۱ هزار هکتار زمینی که سازمان ملی زمین و مسکن در دست طراحی و اجرا دارد. اگر چرخدندههای این بسته حمایتی و عملیات آمادهسازی زمین به درستی با هم جفت شود، میتوان امیدوار بود بخش بزرگی از متقاضیان واقعی که دهههاست در صفهای انتظار ماندهاند، رنگ خانهدار شدن را ببینند. این نه فقط یک پروژه ساختمانی، بلکه یک طرح میانبخشی برای کاهش نابرابری، تقویت انسجام اجتماعی و اجرای عدالت اقتصادی در متن زندگی ایرانیان است. اکنون همهچیز به «تداوم ردیفهای بودجهای» و «دقت در شناسایی متقاضیان واقعی» بستگی دارد تا این بار، خانه ساخته شده، سقف دائم محرومان باقی بماند.