علی محمولی: مدت‌هاست سوالی در گوشه و کنار ساختمان‌های بروتالیستی واشنگتن می‌پیچد که تاکنون محرکی جدی برای عرض اندام نیافته: وقتی رئیس‌جمهور می‌تواند با یک «وضعیت اضطراری» اقتصاد داخلی و نظم تجاری جهان را زیر و رو کند، پس دقیقا چه چیزی باقی مانده که اضطراری نباشد؟! این سوال اکنون به عرصه عمومی آمده است. اندیشکده پرقدرت بریتانیایی «چتم هاوس» در گزارش جدید خود، به پرونده‌ای حقوقی در دادگاه عالی ایالات متحده می‌پردازد که هر چند اسماً علیه جنگ تعرفه‌ای ترامپ باز شده ولی رسما به اختیارات رئیس‌جمهور می‌پردازد. چتم هاوس هشدار می‌دهد آنچه پیش رو است، صرفا یک جدال حقوقی نیست، بلکه نقطه‌ای است که معلوم می‌کند ستون‌های قدرت آمریکا چقدر ایستادگی دارند. دادگاه عالی باید تصمیم بگیرد آیا یک قانون قدیمی می‌تواند بهانه‌ای برای ساختن یک رئیس‌جمهور با قدرت مالیاتی مهارناپذیر باشد یا اینکه باید بالاخره خطی دور اختیارات اجرایی کشیده شود. هر کدام از این ۲ پاسخ، کمی شبیه انتخاب بین ۲ بحران است که آینده کاخ سفید را معلوم می‌کند: اگر تعرفه‌ها پابرجا بماند، جهان باید با یک ابرقدرت بی‌ثبات که هر لحظه می‌تواند قواعد بازی را عوض کند کنار بیاید و اگر فروبریزد، لرزش آن به سرعت از شرکت‌های آمریکایی تا شرکای تجاری آسیا و آمریکای لاتین پخش می‌شود.
مقاله زیر، خواننده را به جهانی می‌برد که معماری تجارت بین‌الملل ترک برداشته و هیچکس نمی‌داند سقف بعد روی سر چه کسی فرومی‌ریزد. مقاله از همین نقطه شروع می‌کند؛ جایی که اختلافات حقوقی، نقش پوششی برای سوالی فلسفی و بزرگ‌تر شده؛ اینکه آیا نظم اقتصادی جهان اصلا چیزی برای از دست دادن دارد یا از مدت‌ها قبل سقوط کرده و جهان تازه متوجه شده است؟
به گزارش چتم هاوس، پرونده‌ای علیه سیاست‌های تعرفه‌ای دونالد ترامپ در دادگاه عالی ایالات متحده گشوده شده که می‌تواند پیامدهایی جدی برای حدود اختیارات ریاست جمهوری و نظم تجارت جهانی رقم بزند؛ هر چند بعید است واشنگتن را به سیاست‌گذاری منسجم در این حوزه وادارد. ماجرا به تعرفه‌هایی برمی‌گردد که ترامپ با اتکا به قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی (IEEPA) وضع کرده. این قانون به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد در مواجهه با «تهدیدی غیرطبیعی و ویژه» حالت اضطرار اعلام کند و فهرستی از اقدامات تنبیهی، از تحریم تا مسدودسازی دارایی‌ها را اجرایی کند. با این همه IEEPA تاکنون هرگز مستند وضع تعرفه نبوده و حتی صریحا چنین امکانی را پیش‌بینی نمی‌کند. سابقه مشابه تنها به سال 1971 و دوران نیکسون بازمی‌گردد که او با تکیه به قانونی با ادبیات مشابه، تعرفه اضطراری بر واردات اعمال کرد.
طبق قانون اساسی آمریکا، مالیات‌ستانی در اصل در حیطه کنگره است و قوه مجریه تنها در شرایطی خاص می‌تواند اختیار اعمال تعرفه را دریافت کند؛ اختیاری که چند رئیس‌جمهور پیشین نیز برای اقدامات محدود امنیت ملی از آن استفاده کردند اما ترامپ بر خلاف اسلافش، IEEPA را به ابزاری برای مالیات‌ستانی گسترده تبدیل کرده؛ از چین، مکزیک و کانادا به بهانه زنجیره تامین فنتانیل گرفته تا «تعرفه‌های تنبیهی» برای شرکای عمده بازرگانی که قرار است کسری تجاری را اصلاح کند. این روند اخیرا برزیل و هند را هم دربرگرفته. رای نهایی دادگاه طی ماه‌های آینده صادر خواهد شد و در هر حالت، صحنه را دگرگون می‌کند.
* اختیارات رئیس‌جمهور در خط آتش
پرونده حاضر صرفا دعوایی حقوقی درباره تعرفه‌ها نیست. در قلمرو اختیارات اجرایی یک‌جانبه، دامنه ماجرا بسیار وسیع‌تر است. دادگاه عالی با ۲ پرسش بنیادین روبه‌رو خواهد بود: آیا IEEPA اصلا اجازه وضع تعرفه می‌دهد؟ اگر بله! آیا این به معنای تفویض قدرت کنگره و مغایر قانون اساسی است؟
رای دادگاه، مسیر ریاست جمهوری ترامپ و اقتدار اجرایی جا‌نشینان او را در حوزه تجارت جهانی و سیاست‌گذاری اقتصادی داخلی مشخص خواهد کرد. این لحظه‌ای تعیین‌کننده برای دادگاهی است که تاکنون دست ترامپ را نسبتا باز گذاشته و علاقه چندانی به تحدید او نشان نداده. حالا قضات باید مرزهای تقسیم قدرت را از تعرفه‌گذاری تا مدیریت نهادهای مستقل ترسیم کنند.
حفظ تعرفه‌ها در کوتاه‌مدت ساده‌ترین گزینه است، هرچند مصرف‌کنندگان آمریکایی اکنون بالاترین میانگین نرخ تعرفه از ۹۰ سال پیش (سال 1934) را تحمل می‌کنند. بازارها و شرکای تجاری نیز از این ثبات ظاهری استقبال می‌کنند اما بی‌ثباتی ناشی از اختیارات سیال رئیس‌جمهور در افزایش و کاهش تعرفه‌ها - بدون محدودیت جغرافیایی، نرخی یا نوع کالا، بنا بر نظر مشورتی‌ای که به دادگاه ارائه شده - همچنان پابرجاست. چنین تفسیر موسعی از IEEPA می‌تواند پیامدهایی عمیق‌تر ایجاد کند. اگر دادگاه عالی مشروعیت استفاده از این قانون برای تعرفه‌گذاری را تایید کند، این منطق حقوقی می‌تواند در خدمت اقدامات یک‌جانبه دیگر قرار گیرد؛ از انواع مالیات‌ها تا سیاست‌گذاری در واردات، صادرات و سرمایه‌گذاری خارجی.
در وضعیت بحرانی، کنگره قادر است مداخله کند. تازه‌ترین نمونه آن، رای گروهی دوحزبی از سناتورها برای پایان دادن به وضعیت اضطراری‌ای بود که تعرفه بر کالاهای کانادایی و برزیلی را توجیه می‌کرد. هر چند انتظار می‌رود متحدان ترامپ در مجلس نمایندگان با اقدامات مشابه، مقابله کنند. فراتر از این، تثبیت تعرفه‌ها در حکم رسمیت بخشیدن به تبدیل «اعلام وضعیت اضطراری»، میان‌بُری حقوقی برای دور زدن کنگره است؛ آن هم برای موضوعاتی به مراتب کم‌اهمیت‌تر از آنچه این عنوان در اصل برایش طراحی شده بود.
* لغو تعرفه‌ها بحران جدید
اگر دادگاه عالی، تعرفه‌ها را غیرقانونی اعلام کند، بازارها با شوکی فوری مواجه خواهند شد، چرا که نرخ موثر تعرفه‌ها ناگهان نصف می‌شود و ساختار فعلی فرومی‌ریزد. در چنین سناریویی، دولت ترامپ به سرعت به دنبال بازسازی پوشش تعرفه‌ای خواهد رفت، صرفا با فرم و عنوانی تازه؛ همان طور که جیمسون گریر، نماینده تجاری آمریکا هشدار می‌دهد «اگر تعرفه نداشته باشیم، دولت نقش تعرفه را بازی می‌کند». حتی اگر جایگزین‌های دقیق در دسترس نباشد، قوانین دیگر می‌توانند شکاف ناشی از حذف تعرفه‌های IEEPA را پر کنند. هر چند تحقیقات التزامی و مشورت‌های رسمی زمانبر و پرهزینه خواهد برد، بعید نیست دولت تلاش کند روند قانونی را دور بزند و خود را آماده دور تازه‌ای از دعاوی قضایی کند. در این فاصله، بخش 122 قانون تجارت سال 1974 می‌تواند نقش پل را ایفا کند؛ تعرفه‌ای تا سقف 15 درصد به مدت 150 روز به عنوان واکنشی به عدم توازن تراز پرداخت‌ها.
مساله درآمد نیز مطرح است؛ آن هم درست پس از تصویب «یک لایحه بزرگ و زیبا» که طی یک دهه، 3.4 تریلیون دلار به بدهی ملی می‌افزاید. دولت برای جبران بخشی از هزینه‌ها و مدیریت مسیر بدهی، روی درآمد تعرفه‌ها حساب کرده است. حذف تعرفه‌های IEEPA کمبود مزمن درآمدی ایجاد می‌کند (بیش از یک تریلیون دلار در یک دهه) که باید با ابزارهای دیگر جبران شود. همچنین خطر الزام به بازپرداخت بیش از 100 میلیارد دلار تعرفه‌ای که تاکنون اخذ شده نیز سر جای خود باقی است. حتی اگر این کمبود کوتاه‌مدت باشد، پیام خوشایندی نیست، بویژه زمانی که نگرانی‌های مالی و بادهای مخالف اقتصادی شدت گرفته. بازپرداخت تعرفه‌ها می‌تواند معمایی لجستیکی و سیاسی ایجاد کند، خصوصا اگر دولت بخواهد آن را کاهش دهد. مثلا با وضع موانع تازه یا تصویرسازی از بازپرداخت‌ها به عنوان اقدامی «غیرمیهن‌پرستانه». در این وضعیت، کسب‌وکارها بی‌پناه می‌مانند و مشتریان ناراضی.
برای شرکای تجاری آمریکا، لغو تعرفه‌های IEEPA نباید فرضیات بنیادین را بر هم بزند یا راهبردها را تغییر دهد. میان ابزارهای دیگر فشار اقتصادی و تمایل ترامپ برای پیوند زدن تجارت با موضوعاتی مانند هزینه‌های دفاعی، اهرم فشار او همچنان قابل اتکاست. اغلب کشورها - بالاخص آنهایی که به توافق مطلوب دست یافته‌اند - ریسک خشمگین کردن دولت را می‌پذیرند. در مجموع، توافق‌های موجود پابرجا خواهد ماند، حتی اگر سازوکارهای اجرای‌شان تغییر کند.
دادگاه عالی می‌تواند حکم محدودتری نیز صادر کند. مثلا مجوز تعرفه‌های هدفمند را بدهد اما اقدامات جهانی را منع یا با تعیین سقف، دایره استفاده از آنها را محدود کند. با این حال، تعیین مرز روشن و قابل اجرا کار آسانی نیست. حتی اگر رای دادگاه علیه ترامپ و تعرفه‌هایش باشد، معماری تجارت جهانی به وضعیت پیشین باز نخواهد گشت. اینکه این معماری چگونه دگرگون خواهد شد و چه سازه‌ای جای آن را خواهد گرفت، هنوز نامعلوم است اما سیاست‌گذاران از هم‌اکنون در حال استخراج درس‌ها از فروپاشی تدریجی آن هستند. با رشد یک‌جانبه‌گرایی و فشار اقتصادی، تنوع‌بخشی تجاری و تاب‌آوری به ضرورت‌های گریزناپذیر بدل شده‌اند.
ایالات متحده از تفاوت اندازه و قدرت چانه‌زنی خود بهره برده اما با سازگار شدن شرکا با واقعیت‌های تازه، این برتری‌ها تحلیل خواهد رفت. بدون راهبرد روشن و اجرایی منضبط، واشنگتن در خطر از دست دادن مزیت بلندمدت خود قرار می‌گیرد؛ نه به دلیل فقدان ابزار، بلکه به دلیل کمبود اعتبار و نبود شراکت‌های پایدار.
آینده کاخ سفید در گرو سرنوشت تعرفه‌ها
ارسال نظر
پربیننده
تازه ها