اقتصاد در اتاق عمل!

گروه اقتصادی: حذف ارز ترجیحی تنها حذف یک نرخ ارزی نیست، بلکه تغییر یک سازوکار در فرآیندهای تخصیص،‌ تولید و توزیع است؛ سازوکاری که سال‌ها یارانه را به واردکننده می‌داد و حالا قرار است مستقیما به مصرف‌کننده برساند؛ تغییری که اگر درست اجرا شود، می‌تواند مسیر حمایت از معیشت را شفاف‌تر، کم‌هزینه‌تر و عادلانه‌تر کند.
ارز ترجیحی سال‌ها به ‌عنوان ابزار اصلی حمایت از کالاهای اساسی در اقتصاد ایران استفاده شده است. منطق آن نیز ساده بود و بر این اساس بنا شده بود دولت ارز ارزان ‌دهد تا کالا ارزان وارد شود و مردم با قیمت پایین‌تری خرید کنند اما گویی سازوکار اقتصادی مسیر دیگری رفت. به‌تدریج فاصله بین نرخ ارز ترجیحی و نرخ بازار آزاد آنقدر بزرگ شد که این سیاست از ابزار حمایت به موتور رانت و ناکارآمدی تبدیل شد. نتیجه این شد که یارانه در ابتدای زنجیره توزیع گم می‌شد و اثر آن در انتهای زنجیره، یعنی سفره مردم، بسیار محدود بود. حذف ارز ترجیحی، در واقع تلاشی است برای اصلاح همین مسیر معیوب که هدفمند نبوده و به نحو نسبتا مطلوبی به سفره خانوارها اصابت نداشته است.
* چرا نظام یارانه‌ای ذیل ارز ترجیحی کارآمد نبود؟
در 4 دهه گذشته اقتصاد ایران عملا یک زیست‌بوم چندنرخی و رانتیِ هدفمند را زیست کرده است. ارز ترجیحی بویژه در سال‌های اخیر نه‌تنها رفته رفته دیگر ابزار حمایت از معیشت مردم نبود، بلکه به نماد یارانه‌ای که هرگز به مردم نمی‌رسید تبدیل شده بود. دولت به نیت کنترل قیمت‌ها و حمایت از مصرف‌کننده، ارز ارزان را در ابتدای زنجیره، یعنی به واردکننده و تولیدکننده منتخب تخصیص داد اما واقعیت این بود که این یارانه در پیچ‌وخم زنجیره واردات، تولید و توزیع مستهلک شد، تغییر شکل داد و در نهایت به جیب حلقه‌های میانی، واسطه‌ها و ذی‌نفعان پنهان نشست. نتیجه نیز کالایی بود که با قیمت آزاد به دست مردم رسید اما با هزینه ارز یارانه‌ای که از جیب کل جامعه پرداخت ‌می‌شد.
تجربه عملی ارز ترجیحی نشان داد فاصله میان نرخ تخصیصی و قیمت نهایی کالا در بازار نه به نفع مصرف‌کننده، بلکه به سود گروه‌های خاصی تمام می‌شود که دسترسی، اطلاعات و قدرت لابی بیشتری دارند. به گفته منتقدان ارز ترجیحی، در چنین شرایطی یارانه به ‌جای آنکه ابزار عدالت اجتماعی باشد به موتور بازتولید نابرابری و بی‌عدالتی بدل می‌شود.
این تجربه، دولت را به یک پرسش بنیادین رساند، اگر قرار است یارانه داده شود، چرا در نقطه‌ای تزریق شود که بیشترین احتمال انحراف، نشت و فساد را دارد؟ پاسخ به این پرسش، همان تغییری است که امروز با عنوان انتقال یارانه به انتهای زنجیره از آن یاد می‌شود. این تغییر رویکرد، به‌ معنای پذیرش یک اصل ساده اما مغفول در سیاست‌گذاری اقتصادی ایران است؛ دولت نباید به‌ جای مردم تصمیم بگیرد که چه کالایی مصرف کنند، بلکه باید قدرت انتخاب را به خود مردم بازگرداند.
* چه کسانی ارز را می‌گرفتند و چرا کم‌اثر بود؟
در الگوی قبلی، دولت ارز ترجیحی را به واردکنندگان کالاهای اساسی می‌داد. یارانه نه به خانوار، بلکه به نرخ ارز تخصیص می‌یافت. این یعنی دولت امیدوار بود واردکننده، ارز ارزان را به قیمت ارزان به خانوارهای هدف منتقل کند اما در عمل چند مشکل جدی وجود داشت. اول اینکه نظارت بر زنجیره واردات تا توزیع بسیار دشوار بود. دوم اینکه اختلاف قیمت ارز ترجیحی با بازار آزاد، انگیزه قوی برای تخلف، احتکار یا فروش کالا با نرخ آزاد ایجاد می‌کرد. سوم اینکه بخش قابل‌توجهی از یارانه، قبل از رسیدن به مصرف‌کننده نهایی، جذب واسطه‌ها می‌شد. به همین دلیل حتی با تخصیص میلیاردها دلار ارز ترجیحی، قیمت کالاهای اساسی رشد کرد و فشار معیشتی کاهش نیافت.
* چه ساز و کاری جایگزین ارز ترجیحی می‌شود؟
با حذف ارز ترجیحی، دولت عملا از حمایت «غیرمستقیم و مبهم» فاصله می‌گیرد و به سمت حمایت «مستقیم و قابل‌ردیابی» حرکت می‌کند. در این مدل جدید، ارز کالاهای اساسی از نرخ‌های نزدیک‌تر به بازار تأمین می‌شود و منابع آزادشده به شکل یارانه مستقیم یا کالابرگ به مردم می‌رسد. تفاوت اصلی اینجاست که دولت دیگر قیمت ارز را دستکاری نمی‌کند، بلکه قدرت خرید خانوار را تقویت می‌کند. این تغییر، مسیر یارانه را کوتاه‌تر و شفاف‌تر می‌کند و امکان نظارت را بالا می‌برد.
حذف ارز ترجیحی باعث می‌شود قیمت‌ها واقعی‌تر شود و سیگنال‌های غلط از بازار حذف شود. در مدل قبلی، قیمت مصنوعی ارز باعث می‌شد تصمیم‌گیری اقتصادی مخدوش شود؛ از واردات بیش از نیاز گرفته تا قاچاق معکوس که در حالا تشدید شدن بود. در مدل جدید اما واردکننده با ارز واقعی کار می‌کند و یارانه در جای دیگری جبران می‌شود. این موضوع به‌تدریج رانت را کاهش می‌دهد، تخصیص منابع را بهبود می‌بخشد و فشار بر ذخایر ارزی را کم می‌کند.
بهبود معیشت نه از مسیر ارز ارزان، بلکه از مسیر قدرت خرید واقعی اتفاق می‌افتد. اگر یارانه به‌صورت مستقیم به خانوار برسد، مردم می‌توانند اثر آن را لمس کنند، نه اینکه فقط در آمارهای تخصیص ارز دیده شود. کالابرگ یا پرداخت هدفمند، این امکان را می‌دهد که دولت دقیق بداند چه میزان حمایت انجام داده و خانوار نیز بداند چه مقدار یارانه دریافت کرده است. در چنین شرایطی حتی اگر قیمت اسمی کالا بالا برود، بخشی از فشار با یارانه مستقیم جبران می‌شود.
* بررسی تجربه دیگر کشورها
تجربه‌های کشورهای مختلف در اصلاحات اقتصادی مشابه نیز همین نکات را تأیید می‌کند. کشورهایی مثل مصر، نیجریه و آرژانتین، مسیر اصلاح یارانه‌ها و نظام ارزی را تجربه کرده‌اند که نگاهی به تجارب آنها می‌تواند درس‌آموخته‌های خوبی برای دولتمردان ما داشته باشد.
برخلاف تصویری که گاهی در فضای رسانه‌ای ایران ساخته می‌شود، کمک‌های معیشتی در جهان صرفا ابزار امداد به فقرا نیست. در آمریکا برنامه مشهور اسنپ یا همان کارت غذایی، امروز حدود ۴۱ میلیون نفر از جمعیت آمریکا را پوشش می‌دهد. کارگران، خانواده‌های طبقه متوسط، سالمندان و حتی شاغلانی که درآمد دارند، هدف دولت آمریکا در این طرح هستند. این برنامه نه زیرمجموعه نهاد خیریه است نه با ادبیات «نیازمندی» تبلیغ می‌شود. SNAP بخشی از سیستم رسمی رفاه اقتصادی آمریکاست، همان کشوری که اقتصاد آزاد را شعار خود می‌داند.
مصر از سال ۲۰۱۳ با بحران جدی کسری بودجه، تضعیف ارز ملی و فشار رشد یارانه‌های انرژی روبه‌رو شد. یارانه سوخت و انرژی بخش زیادی از بودجه را می‌بلعید و تأثیر بسیار ناچیزی بر گروه‌های فقیر داشت، در حالی که منافع آن بیشتر به مصرف‌کنندگان پردرآمد و واسطه‌ها می‌رسید. البته اصلاح یارانه این بخش یکی از شروط اصلی برنامه حمایت مالی صندوق بین‌المللی پول در ازای وام ۱۲ میلیارد دلاری در سال ۲۰۱۶ بود. اول ژوئیه ۲۰۱۴ بود که برنامه ۵ ساله اصلاح یارانه انرژی در این کشور اجرایی شد و سقف وام و سازوکار اصلاح قیمت‌ها با IMF هماهنگ شد.
اجرای اصلاح یارانه با آزادسازی نسبی قیمت انرژی و سوخت همراه بود و همزمان ارز رسمی نیز در سال ۲۰۱۶ شناور شد که پیامد قابل توجهی در چرخه قیمت‌ها در این کشور داشت. اجرای سیاست اصلاحی تقریباً تا یک دهه ادامه یافت، اگرچه نوسانات ارزی و بحران‌های جهانی مثل کووید و افزایش قیمت‌ها، مسیر را پیچیده کرد. در نهایت، اجرای این رویکرد چند پیامد قابل توجه در مصر داشت: سهم یارانه انرژی از کل هزینه‌های دولت از حدود 19.9 درصد در سال مالی ۲۰۱4 - ۲۰۱3 به حدود 3.3 درصد در سال مالی ۲۰20- ۲۰19 کاهش یافت. تأثیر این رویکرد بر کسری بودجه و بدهی این کشور نیز قابل توجه بود. یارانه‌ها پیش از اصلاح حدود 5.4 درصد از تولید ناخالص داخلی را می‌بلعیدند و پس از کاهش، کسری بودجه این کشور بهبود قاابل توجهی یافت. افزایش قیمت‌های نسبی انرژی باعث شد به‌رغم کاهش یارانه رسمی، فشارهای قیمتی بر دهک‌های پایین افزایش یابد، به دلیل اینکه شبکه حمایتی هدفمند مثل انتقال نقدی یارانه یا حمایت مستقیم به‌اندازه کافی در این کشور برنامه‌ریزی و تقویت نشده بود. با آزادسازی نسبی نرخ ارز در سال ۲۰۱۶ و حذف یارانه انرژی، سهم بخش‌های غیراقتصادی در بودجه کاهش یافت اما افزایش بهای خدمات عمومی و فشار تورمی کوتاه‌مدت بر خانوارها تحمیل شد.
تجربه مصر به ما می‌گوید ترتیب اجرایی در اجرای طرح بسیار مهم است و اصلاح رویکرد همزمان با سیاست‌های پولی و ثبات ارزی باید اجرا شود تا شوک تورمی مهار شود. شبکه حمایتی قوی نیز در این شرایط بسیار ضروری است. تامین اجتماعی هدفمند به ‌جای یارانه‌های عمومی، کمک می‌کند فشار اصلاح روی دهک‌های پایین کاهش یابد و درس‌آموخته مهم آخر اینکه، در رویکرد اصلاحی باید شفافیت منابع به صورت جدی مورد توجه قرار گیرد، یعنی باید مشخص شود منابع آزادشده از یارانه‌ها چگونه و کجا بازتوزیع می‌شود تا مشروعیت اصلاح افزایش و اعتماد و همراهی جامعه تقویت شود.
تجارب دیگر کشورها برای کشورمان نیز گویای این است که پیامدهای مثبت یکپارچه‌سازی نرخ‌ها و اصلاح یارانه‌ها زمانی پدیدار می‌شود که با سیاست‌های حمایتی و فیکسال کشور همراه باشد. برنامه‌های بلندمدت در صورت اجرای درست و تایید نهادهای بین‌المللی دارای صلاحیت و کارنامه مثبت و معتبر، می‌تواند انسجام سیاست را تقویت کند و اعتماد سرمایه‌گذاران و عموم مردم را بهبود بخشد و در نهایت اینکه، شفافیت در تخصیص منابع آزادشده و ارتباط با جامعه برای کاهش نارضایتی‌های کوتاه‌مدت بسیار ضروری است.
* شرط موفقیت سیاست جدید یارانه‌ای
آنچه باید توجه داشت این است که حذف ارز ترجیحی به‌تنهایی معجزه نمی‌کند. اگر یارانه جبرانی کافی نباشد یا با تأخیر پرداخت شود، فشار کوتاه‌مدت بر معیشت افزایش می‌یابد. همچنین اگر انضباط بودجه‌ای رعایت نشود و دولت کسری را با خلق پول جبران کند، اثر حمایتی یارانه از بین می‌رود. موفقیت این سیاست به 3 عامل وابسته است. نخست پرداخت به‌موقع، دوم هدف‌گیری درست دهک‌ها و کنترل تورم از مسیر بودجه و سوم سیاست پولی. به بیان دیگر، این اصلاح اقتصادی و تغییر رویکرد دولت، زمانی می‌تواند موفق شود که اقدامات بایسته و ضروری به‌ صورت زنجیره‌ای و منسجم اجرا شود.
اولین پیش‌شرط و حلقه این زنجیره، تثبیت شاخص‌های اقتصاد کلان است. حذف ارز ترجیحی در فضایی که نرخ ارز بی‌ثبات است و سیاست پولی هماهنگی لازم را ندارد، امکان این را دارد که به شوک قیمتی شدید منجر شود. از این رو، نقش بانک مرکزی و بانک‌های خصوصی در این مقطع تاریخی، تعیین‌کننده است و انضباط پولی، شفافیت در سیاست ارزی، مدیریت انتظارات و ارسال سیگنال‌های قابل‌اعتماد به بازار، پیش‌شرط هرگونه اصلاح یارانه‌ای و ستون فقرات این جراحی اقتصادی محسوب می‌شود. به علاوه اینکه سیاست‌های جدید در حوزه خلق اعتبارات،‌ باید از هدفمندی و جهت‌مندی بیشتری برخوردار باشد. شرط حیاتی آن نیز هدایت به سمت تولید و ایجاد زنجیره ارزش‌های تازه در فرآیندهای اقتصادی است.
حلقه و پیش‌شرط دوم، نظام جبران اجتماعی هدفمند است. انتقال یارانه به انتهای زنجیره بدون نظام دقیق شناسایی دهک‌های درآمدی و بدون پرداخت‌های به‌موقع و متناسب، به ‌معنای انتقال فشار اصلاحات به ضعیف‌ترین اقشار جامعه خواهد بود. دولت در اینجا باید میان پرداخت مستقیم نقدی، تقویت خدمات عمومی مانند بهداشت و آموزش، یا ترکیبی هوشمند از هر 2 تصمیم بگیرد. آنچه اهمیت دارد نه صرفاً شکل حمایت، بلکه تداوم، شفافیت و قابلیت پیش‌بینی آن است، چرا که بی‌ثباتی در حمایت، خود به عامل نااطمینانی و نارضایتی تبدیل می‌شود.
حلقه و پیش‌شرط سوم این زنجیره، توجه جدی به تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی است. برای بسیاری از بنگاه‌ها، بویژه بنگاه‌های تولیدی وابسته به واردات مواد اولیه، حذف ارز ترجیحی به ‌معنای افزایش ناگهانی هزینه‌ها است. اگر این شوک هزینه‌ای بدون حمایت‌های موقت و هدفمند رها شود، می‌تواند به تعطیلی خطوط تولید، کاهش اشتغال و تعمیق رکود منجر شود. دولت باید به‌صورت هوشمند، نه با بازتولید رانت، بلکه با ابزارهایی مانند تسهیلات ارزان‌قیمت مشروط، معافیت‌های مالیاتی زمان‌دار، تضمین دسترسی شفاف به ارز بازار و کاهش موانع نهادی، از این بنگاه‌ها در دوره گذار حمایت کند.
از سوی دیگر بی‌ثباتی سیاست‌گذاری و عدم ثبات مدیریتی در اقتصاد ایران به‌شدت می‌تواند به وضعیت فعلی آسیب برساند. تجربه نشان داده است بسیاری از اصلاحات اقتصادی با تغییر مستاجرهای 4 ساله پاستور دستخوش توقف یا بازگشت شده‌اند. این بی‌ثباتی، خود یکی از ریشه‌های اصلی نااطمینانی، فرار سرمایه و بی‌اعتمادی فعالان اقتصادی است. از همین منظر، ایده تثبیت استراتژی‌های کلان اقتصادی در سطحی فرادولتی، از جمله در مجمع تشخیص مصلحت نظام قابل تأمل است. اگر جهت‌گیری‌های کلان اقتصادی کشور در سطحی بالادستی تثبیت شود و دولت‌ها موظف به انطباق بودجه و سیاست‌های اجرایی خود با آن باشند، اصلاحاتی مانند حذف ارز ترجیحی شانس بیشتری برای ماندگاری و موفقیت خواهند داشت.
* تغییر ریل حمایت
کارشناسان و تحلیل‌گران طی روزهای اخیر بیان کرده‌اند که حذف ارز ترجیحی به معنای تغییر مسیر حمایت در اقتصاد ایران است. به این معنی که از حمایت از واردات به حمایت از مصرف‌کننده تغییر مسیر ریل داده است. آنها همچنین بر این نکته متفق‌القول هستند که در الگوی قدیمی یارانه قبل از رسیدن به مردم فرسوده می‌شد اما در مدل جدید، هدف این است که یارانه مستقیم‌تر و شفاف‌تر به معیشت خانوار برسد. همچنین اگر این تغییر با سیاست‌های مکمل همراه شود، می‌تواند یکی از اصلاحات مهم اقتصادی سال‌های اخیر باشد؛ اصلاحی که نه با ارز ارزان، بلکه با قدرت خرید واقعی از مردم حمایت می‌کند.