شکاف بودجه و برنامه هفتم

گروه اقتصادی: مسعود پزشکیان در برنامه گفت‌وگوی ویژه خبری ۲۱ خرداد ۱۴۰۳  درباره جایگاه برنامه هفتم پیشرفت در دولت احتمالی‌اش گفته بود: «سیاست‌های کلی مقام معظم رهبری مشخص است و هر دولتی که بیاید باید قانون را جهت سیاست‌های کلی نظام اجرا کند». در زمان روی کار آمدن دولت چهاردهم نیز مسعود پزشکیان همواره بر این موضوع تاکید کرده که برنامه دولت وفاق، پیاده‌سازی برنامه هفتم توسعه و حرکت در جهت اهداف این برنامه است.
اجرای برنامه هفتم با نحوه بودجه‌ریزی شروع می‌شود، چرا که تطابق بودجه با برنامه هفتم توسعه از اهمیت بالایی برخوردار است، زیرا این برنامه به عنوان چارچوب کلان اقتصادی کشور تعیین شده و اهداف آن بر پایداری مالی، کاهش وابستگی به منابع ناپایدار، تقویت درآمدهای مالیاتی، مدیریت کسری بودجه و افزایش بهره‌وری شرکت‌های دولتی متمرکز است.
در واقع این تطابق تضمین پایداری مالی برنامه هفتم توسعه است. برنامه باید بر مدیریت بدهی‌ها و کاهش استقراض داخلی تأکید داشته باشد، زیرا وابستگی به استقراض می‌تواند در بلندمدت موجب افزایش فشار تورمی و کاهش اعتماد عمومی به ساختار مالی دولت شود. 
بودجه سال ۱۴۰۴ با وجود برخی اصلاحات، در جنبه‌های کلیدی با اهداف برنامه هفتم پیشرفت تطابق ندارد. این عدم تطابق در چند محور اصلی قابل مشاهده است که می‌تواند چالش‌های قابل توجهی برای پایداری مالی کشور ایجاد کند. از جمله این موارد، کاهش سهم مالیات در بودجه عمومی، افزایش وابستگی به استقراض داخلی و فروش اوراق خزانه، افت سهم درآمدهای پایدار مانند واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و رشد نامتوازن بودجه شرکت‌های دولتی است. این موارد نه‌تنها با اصول توسعه‌ای بلندمدت مغایرت دارند، بلکه توان دولت را در اجرای برنامه‌های مالی با ثبات کاهش می‌دهند.
* مهم‌ترین موارد عدم انطباق بودجه ۱۴۰۴ با برنامه هفتم پیشرفت
یکی از مهم‌ترین موارد عدم انطباق بودجه ۱۴۰۴ با برنامه هفتم توسعه، کاهش سهم درآمدهای مالیاتی است. این برنامه تأکید دارد نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی باید تا پایان دوره اجرای آن به ۱۰ درصد برسد. با این حال، در بودجه ۱۴۰۴ سهم مالیات و عوارض از بودجه عمومی از 44.7 درصد در سال ۱۴۰۳ به ۳۸ درصد کاهش یافته است. این موضوع نشان‌دهنده وابستگی بیشتر دولت به منابع ناپایدار و عدم تحقق هدف‌گذاری‌های توسعه‌ای در راستای اصلاح نظام مالیاتی کشور است.
از سوی دیگر، افزایش وابستگی به استقراض و فروش اوراق یکی از نگران‌کننده‌ترین بخش‌های بودجه ۱۴۰۴ محسوب می‌شود. در این بودجه، واگذاری دارایی‌های مالی از ۳۱۹ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۳ به ۱،۵۸۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است که رشدی تقریباً ۵ برابری را نشان می‌دهد. این افزایش شدید به معنای وابستگی بیشتر دولت به تأمین مالی از طریق بدهی است، در حالی که برنامه هفتم توسعه بر کاهش این وابستگی تأکید دارد. علاوه بر این، ۵۰۰ هزار میلیارد تومان اوراق جدید منتشر خواهد شد که صرفاً برای بازپرداخت اصل و سود اوراق قبلی است، بنابراین هیچ درآمد اضافه‌ای از این محل برای دولت ایجاد نخواهد شد. این سیاست، برخلاف توصیه‌های برنامه توسعه‌ای برای مدیریت پایدار بدهی‌ها است.
همچنین سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش یافته و از 46.3 درصد سال ۱۴۰۳ به 38.9 درصد در سال ۱۴۰۴ رسیده است. این کاهش نشان‌دهنده افت جایگاه درآمدهای حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی در تأمین مالی دولت است. برنامه هفتم توسعه بر افزایش صادرات نفت و ارتقای نقش درآمدهای پایدار تأکید دارد اما کاهش سهم این بخش در بودجه نشان می‌دهد وابستگی به منابع پایدار کمتر از میزان مورد انتظار بوده است.
در بخش شرکت‌های دولتی، بودجه سال ۱۴۰۴ برخلاف اصول برنامه هفتم توسعه با افزایش 70.4 درصد همراه بوده و به ۶،۳۷۷ هزار میلیارد تومان رسیده است. این رشد نامتوازن، نگرانی‌هایی درباره کارایی تخصیص منابع و بهره‌وری شرکت‌های دولتی ایجاد کرده است. برنامه هفتم توسعه بر کاهش هزینه‌های غیرضروری و افزایش بهره‌وری این شرکت‌ها تأکید دارد اما بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد هزینه‌های بخش دولتی همچنان در حال افزایش است.
در نهایت، عدم تحقق هدف‌گذاری نسبت کسری بودجه و افزایش وابستگی به منابع ناپایدار یکی از مهم‌ترین چالش‌های بودجه ۱۴۰۴ محسوب می‌شود. برنامه هفتم توسعه بر مدیریت صحیح کسری بودجه و جلوگیری از افزایش بدهی‌های عمومی تأکید دارد اما بررسی بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد دولت برای جبران کسری بودجه به استقراض گسترده متوسل شده و این روند می‌تواند فشار بدهی‌ها را در سال‌های آینده افزایش دهد.
این تغییرات و عدم تطابق‌ها، نشان‌دهنده چالش‌های قابل توجهی در پایداری مالی کشور و کاهش توان اجرایی دولت در تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه هستند. برای اصلاح این روند، لازم است دولت رویکردهای جدیدی در حوزه نظام مالیاتی، مدیریت بدهی‌ها و بهره‌وری هزینه‌های دولتی اتخاذ کند تا بتواند اهداف توسعه‌ای را به شکل بهتری محقق سازد.
با وجود تأکیدات مکرر دولت چهاردهم بر برنامه هفتم توسعه و اهداف کلیدی آن، بررسی بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد این سیاست‌های بالادستی در تدوین و ارائه بودجه چندان مورد توجه قرار نگرفته‌اند. این تناقض را می‌توان از چند منظر مورد بررسی قرار داد.
نخست، فشارهای اقتصادی و کسری بودجه ساختاری یکی از عوامل اصلی این تصمیم‌گیری بوده است. دولت چهاردهم در شرایطی بودجه را تدوین کرد که وابستگی به منابع ناپایدار، از جمله استقراض داخلی و فروش اوراق خزانه، به‌شدت افزایش یافته بود. این وضعیت موجب شد دولت برخلاف توصیه‌های برنامه هفتم توسعه، بودجه را بر پایه استقراض گسترده تنظیم کند، چراکه در کوتاه‌مدت، گزینه‌های جایگزین برای تأمین مالی وجود نداشتند.
از طرف دیگر باید توجه داشت تحقق بودجه ۱۴۰۴ به عوامل متعددی بستگی دارد که شامل منابع درآمدی، سیاست‌های مالی دولت، شرایط اقتصادی داخلی و بین‌المللی و... می‌شود. تحقق بودجه ۱۴۰۴ به عملکرد دولت در اجرای اصلاحات مالیاتی، مدیریت بدهی‌ها، وضعیت بازارهای مالی، قیمت نفت و شرایط اقتصادی داخلی و جهانی بستگی دارد. در صورت تحقق همه این شرایط، بودجه ۱۴۰۴ می‌تواند تا حدی اجرایی شود اما چالش‌های ساختاری در تأمین منابع، افزایش هزینه‌ها و وابستگی به استقراض داخلی، تحقق کامل آن را با ابهام مواجه کرده است. برای کاهش این ریسک‌ها، دولت باید اصلاحات ساختاری را جدی‌تر دنبال کند تا از کسری بودجه و ناپایداری مالی در سال‌های آینده جلوگیری شود.
* اصلاح ساختاری بودجه نیازمند منابع پایدار
اصلاح ساختاری بودجه نیازمند رویکردهای پایدار و سیستماتیک است که بتواند وابستگی به منابع ناپایدار را کاهش دهد، درآمدهای مالیاتی را افزایش دهد، هزینه‌های دولت را مدیریت کند و نظام تخصیص منابع را بهینه سازد. دولت باید مسیر تأمین مالی بودجه را از استقراض داخلی و فروش اوراق خزانه به سمت درآمدهای پایدار تغییر دهد. این موضوع با مدیریت هزینه‌ها، بهینه‌سازی مخارج دولتی و کنترل رشد بدهی‌های عمومی امکان‌پذیر است. همچنین شفافیت در حساب‌های مالی و کاهش وابستگی به منابع کوتاه‌مدت باعث می‌شود دولت در بلندمدت دچار بحران مالی نشود. در همین راستا، افزایش درآمدهای مالیاتی باید از طریق اصلاح نظام مالیاتی و توسعه پایه مالیاتی تحقق یابد. دولت باید فرار مالیاتی را کاهش داده و سیستم‌های مالیاتی هوشمند را تقویت کند تا سهم مالیات در تأمین بودجه به اهداف برنامه هفتم پیشرفت نزدیک‌تر شود. به موازات این اقدام، دولت باید هزینه‌های دولتی را مدیریت کرده و بهره‌وری شرکت‌های دولتی را افزایش دهد. بسیاری از مشکلات مالی ناشی از افزایش هزینه‌های غیرضروری و ناکارآمدی شرکت‌های دولتی است، بنابراین شفاف‌سازی بودجه این بخش و نظارت دقیق بر هزینه‌ها می‌تواند فشار مالی بر دولت را کاهش دهد.
در کنار این اقدامات، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی یکی از ضرورت‌های اصلاح ساختاری بودجه است. دولت باید از طریق توسعه صادرات غیرنفتی، حمایت از صنایع داخلی و تقویت بازارهای جدید، منابع مالی پایدارتری ایجاد کند. این سیاست می‌تواند از آسیب‌پذیری اقتصاد در برابر نوسانات جهانی جلوگیری کند. همچنین، شفاف‌سازی نظام بودجه‌ریزی و تقویت نظارت مالی می‌تواند تخصیص منابع را بهینه کند. نظارت دقیق بر بودجه دستگاه‌های اجرایی و ایجاد سامانه‌های مالی شفاف باعث کاهش فساد و هدررفت منابع خواهد شد. در نهایت، دولت باید منابع بودجه را به سمت پروژه‌های زیربنایی، توسعه فناوری، ارتقای بهره‌وری اقتصادی و بهبود زیرساخت‌های انرژی هدایت کند تا اقتصاد کشور از وابستگی به منابع ناپایدار فاصله بگیرد و به سمت رشد پایدار حرکت کند.
در مجموع می‌توان گفت دولت چهاردهم به دلیل فشارهای مالی کوتاه‌مدت، چالش‌های اجرایی در نظام مالیاتی، نوسانات اقتصادی بین‌المللی و افزایش تعهدات مالی، نتوانسته است به طور کامل از اصول برنامه هفتم توسعه در تدوین بودجه ۱۴۰۴ پیروی کند. این روند نشان‌دهنده تقابل میان اهداف بلندمدت توسعه‌ای و الزامات کوتاه‌مدت اقتصادی است. اگر این الگوی بودجه‌ریزی ادامه پیدا کند، ممکن است در سال‌های آینده بدهی‌های عمومی افزایش یابد، پایداری مالی کاهش پیدا کند و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای با چالش‌های بیشتری مواجه شود، بنابراین اصلاحات ساختاری در نظام مالیاتی، کاهش وابستگی به استقراض و مدیریت هزینه‌های دولتی می‌توانند راهکارهایی برای تطابق بهتر سیاست‌های مالی با برنامه هفتم پیشرفت باشند.